政策创新与浙江改革发展

改革开放30年来，浙江经济社会实现了持续快速发展，由资源贫乏、工业基础薄弱的省份一跃成为我国经济增长最快、发展活力最强的省份之一。这其中很重要的一个原因就是政策创新：创造性地贯彻落实中央的路线方针政策，创造性地制定实施具有浙江特色的地方政策，充分发挥政策在推动改革发展中的杠杆作用。

一、政策的基本内涵

政策是指党和政府在特定时期为实现特定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、措施、办法、计划等的总称。

政策具有多样化的形式。政策的表现形式十分灵活，既可以是党委、政府制发的规范性文件，也可以是党委、政府通过非规范性文件渠道表达政策意图的其他形式。特别是在改革开放初期，政策往往是以领导讲话、会议纪要、领导批示，以及在特定时期对特定事件的处理办法等形式表现出来的。在某种特定条件下，一些不成文的政治态度也是政策的表现形式，甚至“没有政策”就是政策。

政策具有多元化的功能。政策具有重要的导向功能、控制功能、协调功能和探索功能。导向功能，就是引导事物朝着决策者的期望方向发展，主要解决“什么是该做的”问题。控制功能，就是对人们的行为进行制约，主要解决“什么是不该做的”问题。协调功能，就是围绕既定目标对各种利益关系进行统筹协调，主要解决“该怎么做”问题。探索功能，就是决策者在政策试验的基础上把行之有效的政策上升为法律，主要解决“做的效果如何”问题。

政策具有多层次的体系。从纵向看，可分为中央政策和地方政策。从横向看，可分为政治政策、经济政策、文化政策和社会政策等。中央政策是制定地方政策的根本依据，地方政策是中央政策在地方的具体规定。同时，基层的政策往往也是更高层级政策的重要源泉。

总之，政策是经济社会发展中的一个决定性因素。制定和实行什么样的政策，直接关系到党的政治纲领或不同时期的具体目标能否实现，关系到一个国家或地区改革的力度、发展的速度和社会的和谐稳定。

二、浙江30年政策轨迹

改革开放30年，是浙江经济社会持续快速发展的30年，也是推动政策不断创新、发挥政策杠杆作用的30年。回顾浙江改革发展30年历史，可以说，在每个发展阶段都离不开政策的引导、探索和推动。

第一阶段，从1978年12月到1991年12月，政策的主线是大胆试、大胆闯，放开搞活、放手发展。十一届三中全会以后，浙江率先冲破传统计划经济体制的束缚，全面启动市场取向改革，全面推进对外开放，积极推行家庭联产承包责任制，大力发展乡镇企业、专业市场、个私经济和县域经济，形成了先发性体制优势。在推行家庭联产承包责任制过程中，省委及时提出“从实际出发、因地制宜、分类指导”的工作方针和“尊重多数群众意愿、把选择责任制的权力交给群众”的指导原则，从而确立了“尊重和保护群众首创精神”这一贯穿改革开放30年的基本政策导向。在推进工业化过程中，省委坚持把发展乡镇企业作为一项重要战略，先后出台了一系列优惠政策，鼓励和支持乡镇企业加快发展。到1991年，乡镇企业总产值突破1000亿元，乡镇工业占了半壁江山。与此同时，放手发展个私经济，1979年颁发了全国第一张个体工商户营业执照；加快发展各种形式的集体经济，1983年颁发了全国第一张股份合作企业营业执照；积极发展专业市场，永嘉纽扣市场、义乌小商品市场等一大批专业市场应运而生，形成了“小商品、大市场”的发展格局；大力发展县域经济，坚持和完善“财政上省直接对县，组织上省管县党政正职”体制，赋予县域较大的发展自，为经济强县的崛起打下了坚实基础。

第二阶段，从1992年1月到2002年10月，政策的主线是勇于探索、勇于作为，坚持市场取向改革不动摇。1992年邓小平同志南方谈话以后，浙江按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化市场取向改革，实施科教兴省战略，发展效益农业，积极推进城市化，促进经济增长由量的扩张向质的提高转变和社会全面进步。率先推进国有和集体企业产权制度改革，积极提升民营经济发展水平，在全国较早地形成了多种所有制经济共同发展、相得益彰的良好局面；率先开展行政审批制度改革、投融资体制改革和强县扩权，全面建立政务公开和办事大厅制度，在全国较早地探索建设服务政府、阳光政府；率先实行市县党政领导科技进步目标责任制和技术要素参与收益分配政策，大力发展高等教育和基础教育，在全国较早地实施科教兴省战略；率先推进农业生产市场化，在确保粮食生产能力前提下，引导农民什么赚钱种什么，在全国较早地探索发展效益农业之路；率先提出并实施城市化战略，编制全国第一个经国务院批准的省域城镇体系规划，在全国较早地形成了工业化与城市化互动的发展格局。与此同时，先后作出了推进依法治省、建设文化大省、建设“信用浙江”等重大决策，总结提炼“自强不息、坚韧不拔、勇于创新、讲求实效”的浙江精神，实施“十年绿化浙江”工程，建设1000公里高标准海塘，全面启动社会保障体系建设，努力促进经济社会协调发展。

第三阶段，2002年10月至今，政策的主线是干在实处、走在前列，全面落实科学发展观。党的十六大以后，省委坚持以科学发展观统领全局，围绕经济、政治、文化和社会建设“四位一体”总体布局，作出了一系列重大决策部署，努力在全面建设小康社会和提前基本实现现代化进程中走在全国前列。一是深入实施“八八战略”。统筹推进新型城市化和“千村示范、万村整治”等新农村建设系列工程，促进城乡发展一体化；统筹推进发达地区加快发展和欠发达地区跨越式发展，积极培育新的增长点；统筹推进企业改革和行政管理体制改革，争创体制机制新优势；统筹推进自主创新和产业升级，凤凰涅、腾笼换鸟；统筹推进对内合作与对外开放，跳出浙江发展浙江；统筹推进人与自然和谐发展，加快建设生态省。二是全面建设“平安浙江”。制定和实施创新“枫桥经验”的政策举措，确保治安状况良好；制定和实施促进安全生产的政策举措，确保安全生产状况稳定好转；制定和实施一大批应急预案，确保社会公共安全；制定和实施加强就业再就业、完善城乡社会保障体系等政策举措，建立和完善为民办实事长效机制，确保人民安居乐业。三是加快建设文化大省。积极构建社会主义核心价值体系，与时俱进地培育和弘扬“求真务实、诚信和谐、开放图强”的精神；全面实施文化建设“八项工程”，不断增强文化软实力；全面建设教育强省、科技强省、卫生强省和体育强省，加快社会各项事业发展。四是积极建设“法治浙江”。坚定不移地发展社会主义民主政治，积极推进基层民主实现形式创新；切实加强地方立法、依法行政、公正司法、普法教育等各项工作，着力完善保障公民权益的体制机制。

党的十七大以来，省委高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，坚定不移地走创业富民、创新强省之路，全面建设惠及全省人民的小康社会。围绕实施“两创”总战略，省委省政府作出了加快经济转型升级、全面改善民生、推动文化大发展大繁荣、推进农村改革发展等重大决策部署。去年以来，面对国内外形势的新变化，省委、省政府及时提出了“标本兼治、保稳促调”的经济工作思路，努力保持经济平稳发展，积极推进经济转型升级，取得了明显的阶段性成效。

三、经验和启示

30年来，全省各级党委和政府围绕推动中国特色社会主义在浙江的具体实践，在政策研究、政策制定和政策实施等方面进行了艰辛探索，积累了许多经验和启示。这些经验和启示，可以概括为8个方面：

（一）坚持把中央精神与浙江实际结合起来，创造性地制定政策。30年来，我们出台每一项重大政策，都始终以中央大政方针为指导，着眼于中央精神的贯彻落实，着眼于解决浙江的实际问题，着眼于创造性地开展工作，充分体现原则性和灵活性的有机统一。这是我们在政策问题上取得的最重要的认识成果。

（二）坚持以改革促发展，把改革创新精神贯彻到各项政策中去。30年来，我们紧紧抓住以改革促发展这一政策主线，始终以改革创新精神制定实施政策，毫不动摇地坚持改革方向，加快重要领域和关键环节改革步伐，提高改革决策的科学性，保持各项政策的适度超前性，有力推动了体制机制先发性优势的形成和发展。

（三）坚持尊重和保护人民群众的首创精神，善于把实践经验上升为全局性政策。30年来，我们切实尊重人民群众的实践，保护人民群众的创造，在实践中探索和积累经验，用实践来检验、丰富和完善各项政策。对群众创造的新生事物和新鲜经验，只要被实践证明是正确的，就及时加以概括和提炼并上升为政策，成为指导实践的普遍性准则。

（四）坚持按照客观规律办事，把握好政策出台的时机、方式和重点。30年来，我们根据发展阶段变化，抓住主要矛盾，及时调整策略，使主观认识和各项政策符合客观实际。改革开放初期，主要是实行放开搞活政策。上世纪90年代，政策的着力点转向纵深推进市场取向改革。进入新世纪以后，政策的取向则是科学发展、和谐发展。

（五）坚持统筹各方面利益关系，确保政策的力度与社会可承受的程度相协调。30年来，我们正确认识和妥善处理重大利益关系，既抓住牵动全局的利益矛盾，又重视解决事关群众切身利益的突出问题，使经济发展成果更多地体现在改善民生上，做到政策的力度与社会可承受的程度相协调，从而实现了在大刀阔斧改革的同时保持社会和谐稳定。

（六）坚持继承与发展有机统一，保持政策的连续性和创新性。30年来，我们紧紧围绕创业创新这个核心，在工作思路和政策举措上既一脉相承又与时俱进，前任给后任打基础，后任接力上台阶，一任接着一任干，不断积小胜为大胜，产生了明显的政策累积效应，从而在经济社会诸多领域形成了浙江特有的比较优势。

（七）坚持走群众路线，促进政策制定的科学化民主化。30年来，我们不断完善政策工作体制机制，切实做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。健全调查研究制度，把领导重点调研课题与重点工作有机结合起来，以调查研究推进工作。注重发挥人大、政协的职能作用，健全专家咨询制度，实行重大事项社会公示和社会听证制度。

（八）坚持培养和造就一支高素质的干部队伍，确保各项政策真正落到实处。30年来，我们始终把干部队伍建设摆在突出位置，从推进干部“四化”到创新干部培养选拔机制，从提出“学在深处、谋在新处、干在实处”要求到开展“树新形象、创新业绩”主题实践活动，造就了浙江干部坚定、务实、创新的气质和特点，为落实各项政策、推进改革开放提供了坚强保证。