统筹城乡视角下农民工就业问题再思考

摘要:针对农民工就业,从统筹城乡的角度出发,分析和研究其就业的现状、制约因素及解决对策。以城乡二元户籍制度改革为突破口,建立可持续的农民工培训制度,完善农民工社会保障机制,改善就业环境,发展农村经济是统筹城乡视角下解决农民工就业问题的主要思路。

关键词:统筹城乡;农民工;就业

美国发展经济学家刘易斯,1954年提出了著名的“二元经济结构”理论,认为二元经济结构是来源于城乡不同的资源特征。党的十六大针对二元经济结构、城乡差距过大而提出统筹城乡发展,党的十七大再次把统筹城乡发展列为几大统筹之首;其实质就是要缩小城乡差距,扭转长期以来实际执行中的“城市偏向”战略。在城乡统筹视角下再思考农民工就业问题有助于城乡就业关系的和谐发展,保护农民工平等就业的权利,促进社会公平。

一、农民工城市就业现状

1.就业地位与城市劳动者不平等,同工不同酬。“同工同酬”是《劳动法》中规定的基本原则,但是在许多单位并没有实现“同工同酬”。他们以临时工和正式工的名义,来区别对待劳动者,将农民工排斥在正式体制之外。而我国的《劳动合同法》也没有明确规定“同工同酬”,“同工同酬”本应该是自然的社会原则,即使法律没有予以明确,道德上也要求“同工同酬”。农民工“同工不同酬”有其深刻的自然原因,即庞大的农村人口,国有企业刚开始改革的时候,一方面工厂让工人下岗,另一方面又招了很多农民工代替下岗工人的岗位,以获得效益,深究原因即在于农民工劳动资源丰富,十分廉价,易于获取;农民工“同工不同酬”更有顽固的制度原因,即中国社会城乡的二元化结构,它以刚性来区别城市和农村的地位差别,必然把农民工的廉价劳动予以强化,加速“马太效应”对弱势群体的边缘化作用。

2.就业类型和领域多为非正规部门的体力劳动岗位。我国劳动力市场客观存在着二次分割,农民工大多被排挤在次属劳动力市场,进入的都是城市非正规部门,却难以进入福利待遇较好的首属劳动力市场。第五次人口普查资料显示:农民工在第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%,在加工制造业从业人员中占68%,在建筑业从业人员中占80%。而劳动和社会保障部专题调研组调查结果――2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业及所占比重分别为:建筑施工业16.3%、电子电器业13.5%、制衣制鞋业11.7%、住宿餐饮业9.4%。由此可见,农民工所从事的职业多为城市居民不愿意从事的艰苦行业,职业特点就是脏、乱、差、累,职业生涯拓展较难,一旦年迈病衰将会失去打工的机会。

3.社会关系为主要就业途径,合法权益难以保障。社会关系就业是农民工目前的主要就业途径,农民工很少进入正规劳动力市场。郑功成(2006)的研究数据显示:农民工进城务工的渠道,亲朋介绍的占47.2%,完全靠自己找工作的占36.3%,由当地政府或者学校有组织输出的占6.3%,用人单位直接到农村招工的占2.3%,中介机构介绍的占3.4%,参加本村包工队的占2.0%,其他途径的占2.5%。究其原因,在于农民工获得信息的渠道少,对社会职业中介机构诚信的认同感较低,而社会关系就业成本低,成功率高,因而是“相对最优”的选择方式。由于一直缺少规范统一的农民工劳动力市场和基层就业服务平台,政府又在市场监管上存在一定的真空,农民工权益被侵害的事情也时有发生,同时很多的用人单位不与农民工签订正规劳动合同,农民工迫切的生存需要,使得不主张合同成了就业的砝码。

4.职业变迁水平流动居多,而难以垂直流动。职业流动按照方向可以分为水平流动和垂直流动,水平流动对流动者的收入、地位、权力和声望等都没有明显的影响;而垂直流动是指劳动者在社会分层结构中的地位升迁。在我国,农民工一般通过非正规渠道流入城市,他们受教育程度不高,社会资源和关系资本匮乏,没有资历积累和向上提升的空间,垂直向上流动难。培训有助于提高农民工技能素质,促进职业流动,但农民工却无法享受与城市职工相同的待遇。农民工本来文化素质就低,更需要培训。由于农民工就业流动性高,加大了培训成本流失的风险,致使很少有用人单位愿意对城市农民工进行培训;过高的生活成本使其不能举家迁移到城市,大多数农民工主动出资参加培训的可能性小。这都使得不少农民工仅把进城打工当作自己人生旅途的驿站。

5.就业成本高,社会保障福祉惠及难度大。农民工一方面就业困难、经济收入微薄,同时就业成本高,进城后没有正式身份,在幼托、教育、医疗等方面要面临诸多困难;另一方面还要交纳名目繁多的暂住费、外地务工经商人员管理服务费等;举家进城打工的农民工,子女上学成了一大难题――城市现有的公共教育资源不能接纳和满足越来越多的农民工子女求学的愿望。社会保障制度作为保障人民基本生活的一种制度安排,福祉理应惠及全体国民;但是,目前我国现存的社会保险还未能覆盖到所有农民工,并且当前的社会保险制度与农民工流动性大的特点很不适应,社会保险关系也无法异地转移接续,导致农民工参保后的权益保障困难。

二、统筹城乡视角下农民工就业的制约因素

1.城乡二元户籍制度。我国现行的户籍制度,从本质上说是一种社会屏蔽制度,它保护了城镇居民的利益,限制了非本地人口的迁徙自由、就业自由,是一种限制财富、知识、权利在城乡以及不同人群之间流动的藩篱,它对我国劳动力市场的形成及劳工关系的特点有重要影响,其负效应主要体现在国家对城乡居民的就业资源的非对称性配置――就业政策偏向给城镇居民以相对优厚的就业待遇和就业保障,而农民工城市就业则会遭到地方就业政策的区别性对待以及城市居民的“集体排挤,岗位挤压”。

2.城市就业的政策性歧视。农民工在城市就业经常会遭遇群体性歧视,农民工从内心感受到有的城市居民从心眼里瞧不起农民,在社会上身份是较低的“二等公民”,主要表现在身份歧视、待遇歧视和职业歧视等,许多城市都有对农民工进行总量控制、职业限制和工种限制,这加剧了农民工与主体社会的分离。现象的背后有其深刻的原因:我国劳动力市场的独特性;在就业、职业选择、工资收入等方面,农民工一直处于政府政策性歧视的之下。而这种做法的效果只能是保护了低效率,排除了高效率,加剧了社会的不公平扩张。

3.城乡不同的社会保障制度。我国社会保障体系也呈明显的城乡分割的二元化特征,在城市,建立了比较完备的社会保障制度,在农村,则实行家庭与集体相结合,以家庭保障和土地保障为主的较低层次的生活保障体系。作为现代社会保障的核心保障―社会保险,在农村还没有建立,宗成峰(2008)对北京市部分城区的样本农民工社会保障状况进行了实证调查,调查分析说明农民工绝大多数没有社会保险。建国六十多年来,农村的社会保障依然停留在政府、集体或社区的救济和救助的低层次上,项目少水平低是不争的事实;全国还缺乏统一的社会保障制度,此外由于农民工参加社保的门槛高,转移续接难,加之农民工流动性大,社会保障意识薄弱等,致使城乡社会保障出现了明显的分化。

4.城乡内在观念上的冲突。农民工在观念上和城市居民是两种截然不同的机制体系,城市居民拥有与市场经济相适应的一套价值观念体系,如权利意识、契约意识等。农村社会是自然经济的产物,整体上仍然因袭着自我封闭、轻视竞争、重义轻利等传统价值观念,当农民进入城市社会并在这里生活下来时,乡土意识和城市社会的价值观念产生了冲突,大部分农民工就业观念保守,谋生手段单一,就业技能缺乏,致使一些农民工在面对全新的城市就业环境时往往感到束手无策,生活希望渺茫;观念上的无法融合,无法认同,再加上城乡分割的户籍制度和对土地的依赖,农民工具有明显的“过客”心理,因此就本阶层成员的角色认知方面来说,相当数量的农民工也将自己定位为农民,把自己的“根”定在农村,导致城市再社会化机制失效。

三、城乡统筹背景下扩大农民工就业的对策

1.以二元户籍制度改革为突破口,促进相关制度改革。现行户籍制度是区分城乡二元差别的一个标志,它不仅仅是一纸证书,而其实质代表的是资源占有的不平等,身份的不平等,已经极大地阻碍了统筹城乡的发展,不利于城乡统筹就业一体化的发展。我国部分省市在户籍管理制度方面出现了一些松动,例如,公安部已经在河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省(自治区、直辖市)进行了取消农业户口与非农业户口划分的试点工作,统一了城乡户口的登记管理制度。这一松动不仅仅是户籍统一的问题,而应以之为契机改革附加在户籍上的相关制度,例如:子女上学、就医、社会保障和就业等,让有能力和意愿的农民工完成与市民身份的置换,真正实现城乡统一的无差别就业。

2.重视能力差距,建立可持续的培训制度。农民工阶层垂直流动难,能力差距是重要的原因之一。加强农民发展能力建设,促进农民全面自由的发展,可持续的农民工培训制度是不二选择。农民工培训作为准公共品,其收益显示具有滞后性和不可控制性,因此政府应该加强财政转移支付的支持力度,整合教育资源,统一农民工教育培训体系,规范培训方式,多采取定向、订单的方式,根据城市用工情况与用工企业进行合作、签订用工协议,形成市――县――乡――村一体化的培训网络。

3.完善农民工社会保障机制,解决就业后顾之忧。政府应尽快制定覆盖全体劳动者的《社会保障法》,专门制定关于农民工社会保障的法规,确保社会保障制度的公平、合理和有效,使农民工的社会保障权益切实得到法律上的保障,并研究农民工社会保险关系的转移和接续办法。使农民工社会保险关系实现地区、省内地(市)间、城乡间的转移和接续。同时,还应制定农民工社会保险关系中断后的补办措施及办法,以适应农民工流动性强、购买力弱的实际情况。

4.改善就业环境,保护合法权益不受歧视。要从立法的角度为农民工营造一个宽松平等的就业环境,废除现有法律中带有歧视性规定的内容,制定专门的《反就业歧视法》,以保障基本人权,建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场,为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务,立足于城乡平等的原则,消除对进城务工农民工子女歧视,建立城乡一体的义务教育体制;同时健全工作网络,形成流动有序、就业有章的工作机制――充分利用现代信息化手段,把就业信息发送到农家,减少农民工进城务工的盲目性。针对农民工就业成本高、维权难和成本高等现状,政府应当取消各类不合理的收费,减少维权环节、简化程序,为他们提供快捷高效的维权服务。

5.发展农村经济,改革农村体制。统筹城乡背景下,农民工就业问题的解决应从城市再回归农村――发展农村经济,只有这样才能真正缓解城市就业压力,解决城市就业难的问题。(1)土地承包制度改革,建立土地流转制度。自20世纪80年代末期以来,全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践,其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。土地流转制度将土地的经营收益权转移和集中,有助于实现农业规模化、机械化经营,也能起到重新吸引农民工回归田园的效果。(2)鼓励私营企业等经营团体到农村投资,发展规模经济。各级地方政府应根据自身实际情况制定合理的投资政策,吸引各类投资主体的投资,并建立有效的农业资金投入激励机制和优惠政策,激发各投资主体的积极性,鼓励多层次、多渠道向农村投资,帮助企业到农村去发展规模农业、特色农业、绿色农业,形成农民家门口就业的局面。(3)倡导农民工返乡创业,形成以点带面的就业新局面。农民工的进城务工,或多或少都会接受新的知识和观念,而把这些知识观念运用到农村必然会带动整个农村经济发展。建议各级政府和金融机构要大力优化投资环境,制定优惠政策,吸引和扶持农民工返乡创业。

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