日本阪神地震灾后重建的启示与借鉴

一、日本阪神地震灾后重建的经验教训

（一）设立国家和地方两级灾后复兴领导机构

阪神大地震发生1个月后，根据《关于阪神淡路大震灾复兴的基本方针和法律》，在1995年2月24日中央设立“阪神淡路复兴对策总部”和“阪神淡路复兴委员会”。阪神淡路复兴对策总部的部长为内阁总理大臣，副本部长为负责灾后复兴的内阁官房长官和国土厅的长官，其他省厅的多个大臣任委员，旨在实行综合行政对策。“阪神淡路复兴委员会”主要由学者专家和地方政府官员组成，其设立宗旨是为总理大臣提供咨询，进行复兴相关政策的综合调查审议。

县级政府组织方面，于1995年1月17日早7：00设立“兵库县南部地震灾害对策本部”，次日改组为“兵库县南部地震灾害对策综合本部”，下设13个分部。同年3月15日设立“阪神、淡路大震灾复兴本部”，2005年3月31日废止，2005年4月1日设“阪神、淡路大震灾复兴推进会议”。

国家和地方两级灾后复兴领导机构的制度成为灾后复兴的有力行政支持。

（二）构筑超越原有政策框架的新制度机制

在阪神大地震之前日本就有《灾害救助法》（1947年）、《建筑基本法》（1950制定，1968年, 1971修订）、《灾害对策基本法》（1961）、《大模地震对策特措置法》（1978年12月）等相关法律。针对阪神灾后重建，政府进行了16个特别立法，超越既有的框架创立了新的制度和机制。立法涉及特别财政援助、税制特别措施、地方财政债券发行、市镇建筑规定、就业对策、保险金豁免、应急临时住宅的特别标准、公营住宅租金优惠等内容。

（三）不断调整完善灾后重建规划并进行跟踪推进

以地方政府为主体制定灾后重建规划，国家给予支援。1995年7月8日震灾半年后，兵库县制定《阪神淡路大地震复兴规划》，目标是用10年时间，使兵库县不仅恢复到受灾前的状态，而且能应对即将到来的老龄化社会等各种社会问题，实现“创造性复兴”。该计划分前5年重建和后5年复兴计划。在总体规划的框架下，还制定并实施住宅重建、产业复兴等专项规划，并对灾后重建及复兴进程进行跟踪评价。

（四）财政、金融、税收支持措施

地方政府依靠中央财政、金融、税收减免支持，加上发行地方债，接受贷款等解决资金问题，实现灾后重建和复兴。

中央政府通过财政援助与提高地方交付税（即转移支付）等实施对灾区支援。根据日本政府于1995年3月1日制定的《阪神、淡路大震灾特别财政援助等法律》，中央财政不但扩大补助范围，而且提高补助比例。至1999年第二次追加预算止，国家给予灾区5.02万亿日元的预算支出，约占地震损失的50%。其中一半左右投入以神户港和阪神高速公路为中心的基础建设，四分之一左右用于提高租赁住宅和公共设施的耐震性等，四分之一使用在兴建临时住宅、灾民慰问金、处理瓦砾、防止二次灾害、充实保险、医疗福利设施、重建文教设施、中小企业补助以及失业、农林水产相关设施重建补助等。1995年国家财政给予兵库县的特别交付税高于平常6倍，随后逐年减少，2002年则为受灾前的2.4倍。

作为各种行政政策的补充，设置了“财团法人阪神淡路大震灾复兴基金”，帮助支援灾民生活重建。1995年基金创立时总额为9000亿日元，10年间实施了总额为3540亿日元的事业，包括生活复兴贷款，对于住宅重建及购入的利息补助等。

地方债券在受灾年及次年分别比2004年激增4.5倍和2.6倍，随后回到常年水平左右。

灾区接受的捐款至2006年2月末达1793亿日元。

各种相关金融机构对灾区给予融资、贷款支援，包括国民生活金融公库对于受灾的中小企业的融资、财务省对地方公共团体进行的长期财政融资贷款、农林水产省对农业协同组合等的低息灾害融资、中小企业金融公库融资、商工组合中央金库的融资、信用保证协会的信用保证特别措施、住宅金融公库的融资等。

（五）生活、就业等支援对策

在日常生活援助方面，创立生活再建支援金制度。对低收入者、自理生活困难的家庭，每月给予15000―25000日元的现金补贴。

在住房方面，政府一方面提供大量的廉租公营住宅、准公营住宅和公团公社住宅，规定不问灾民收入，受灾后3年内都可入住。另一方面，通过扩充和改善融资制度对个人自建和购买住宅大力支持，具体措施包括提供低息贷款、延长还贷时间、降低不动产税等。在产业支援方面，政府对开展第二次创业和经营创新的中小企业、地方工业给予金融支援。为商业街等基础设施的修复提供援助，并对新开业者提供招商支持。建立了投资支援中心，推进企业接洽、国外企业投资、促进国外游客旅游观光。

在就业支援方面，通过给予企业补贴，全国公共事业机构就业的照顾和支援、实施公共就业职业培训等措施促进灾民就业。

在社会保障和福利方面，建立特别养老院、心灵治疗中心、街道保健室、交流福利广场等设施，以及广泛和细致的生活援助制度。

二、启示与借鉴

我国四川大地震的救灾工作已取得阶段性重大成果，目前处于灾后重建的起步阶段，如何按照国务院部署在三年内做好灾后重建工作是我国面临的重大课题。建议：

（一）结合我国主体功能区规划，将城市化进程、产业升级与重建相结合，进行创造性重建

日本阪神大地震灾后重建的核心概念是“创造性复兴”，虽然其概念不甚明晰，复兴效果也有限，我国仍可借鉴其理念，将城市化进程、产业升级进程与灾后重建相结合，制定总体规划及阶段性规划，并在对地质、地理条件充分把握的基础上，将我国主体功能区规划与灾区重建结合起来，对受灾城市、城镇及农村进行创造性复兴。

（二）重建与产业结构优化升级相结合，实现公共投资的高效化

日本阪神地震灾后重建的经济波及效果并不大，其原因在于产业选择，我国可吸取其教训，早期组织专家学者研究，确定经济波及效果大的产业大力发展，重视灾后重建的效率性，使重建的波及效果最大化。可有目的地进行产业结构调整、淘汰能耗高，污染大的企业，促进产业结构优化升级。

（三）建立公助、共助和自助三位一体的救助机制

公助方面，政府发挥主导作用，在已出台的财政税收优惠政策的基础上出台更多特别政策措施，如发行中央及地方债券，税收优惠等措施鼓励灾民生产自救，对政策效果进行跟踪评估，及时作出政策调整。共助方面，一是运用我国社会主义优势，开展地区间对口支援，二是充分利用社会团体从国内国外多方筹集灾后重建资金帮助重建。自助方面，出台对灾民住房、生活、就业、心理等方面的补助及援助措施，帮助灾民获得生产生活的积极性及信心实行生产生活自救。

（四）加强对地震法规制度建设，加强地震知识普及

如果说日本是地震多发国的话，那么中国由于地域广阔，地形复杂，大地震发生的次数及地震损失并不亚于日本，因此进行地震防灾法律体系建设、机制建设及宣传教育等势在必行。可学习日本建立地震博物馆、提高建筑物防震标准，特别是学校和医院等公共设施的防震标准，进行防灾的预案研究、知识普及等方面加强努力。

（国家发展改革委外事司供稿）