美国宏观经济运行的回顾与展望

今年是美国总统布什第二届任期的开端，布什提交国会的一年一度的《总统经济报告》（下称《报告》）已于2005年2月17日正式发行。本书不仅是对2004年的经济运行状况和经济政策的回顾，而且对布什在第一届任期内的经济运行情况做了比较全面的总结，同时对今后4年内的经济发展和改革提出了政策重点。所以，认真研究本年度的《总统经济报告》，对于我们更好地认识美国经济的运行趋势和今后几年的经济调控重点具有很重要的价值。

2005年的《报告》由八章构成，第一章是对2004年的宏观经济运行状况的回顾和对2005年经济发展趋势的预测；第二章是对2001年以来的经济复苏和扩张的全面分析和与过去的经济周期的对比分析；其他六章则是对若干重点经济问题或领域的分析，包括了税收改革思路的比较、移民经济问题、产权和所有权在扩展个人的选择权和控制权方面的作用、创新在信息技术为动力的经济发展中的重要性、全球范围的艾滋病危机、国际贸易在增进世界人民生活水平中的作用等。从中可以看到，本书既包括了对经济领域问题的分析，也涵盖了对社会发展领域问题的分析；既包括了对宏观经济政策的分析，也包括了一些微观经济政策的分析，确实是一本了解当前美国经济和社会政策方向的权威性著作。本文主要从宏观经济方面对《报告》进行介绍和评论。

一、 2004年美国宏观经济运行的基本情况分析

从总体上看，2004年美国的宏观经济运行状况是相当不错的。与2003年相比，国内生产总值（GDP）增长了4．4％，消费者价格指数（CPI）上涨了3．3％，失业率为5．5％。与前几年相比，可以说实现了从低速增长转向了稳定增长。据有关统计资料，2001年至2003年间各年份经济增长速度分别为0．8％、1．9％ 和3．0％；消费者价格指数分别为1．6％、2．4％ 和1．9％；失业率分别为4．7％、5．8％ 和 6．0％。《报告》还特意指出，2004年的较高的经济增长是在石油价格上涨、银行利率提高和财政政策对需求的刺激效应从2004年下半年开始减弱的条件下取得的。这一方面说明经济的增长已经从政策支持型转向了自主、健康增长型，表明经济增长已经具有稳定性，另一方面，也表明今后经济持续增长的基础是比较坚固的。

2004年美国的经济增长并不平衡，分季度来看，4个季度的增长速度分别为4．5％、3．3％、4．0％ 和3．7％，出现了前高后低的起伏；从总需求的各个组成部分对增长的贡献来看，居民个人消费、企业投资、政府消费与投资购买，分别为2．67、1．96和0．37个百分点，而净出口的贡献依然为负，为 －0．61个百分点。与前几年相比，企业投资，特别是企业固定资产投资的贡献明显提高，占1．52个百分点，居民消费的贡献比前几年也有所增长。在政府消费与投资中，国防支出的贡献比较突出，占了0．33个百分点，但比2003年有所下降。与2003年相比，企业固定资产投资比2003年增长了10．3％，住房投资增长了9．5％，居民消费增长了3．8％， 政府支出增长了2％。总体上看，推动2004年美国的经济快速增长的主要是固定资产投资和居民个人消费。支持消费支出增长的主要因素是：个人可支配收入和家庭财富的稳定增长。实际个人可支配收入在2004年头11个月增长了2．3％，由于证券市场和住宅价格的上涨，居民家庭财富在2003年增长13％的基础上2004年又增长了6％，消费者信心增强。密歇根大学的消费者情绪指数稳定提高，2004年12月达到了一个历史高点，为97．1，全年平均为95．2，保持了增长趋势。

经济的较快增长改善了就业形势，使得2004年就业人口增加和失业率降低都比较明显。《报告》指出，2004年新增加了220万个就业岗位，是1999年以来增加最多的，失业率处于2002年以来最低水平。按照布什总统的说法，这个失业率“低于过去30年每个年代的平均水平，是9・11袭击事件以来的最低水平”，确实是经济运行状况改善的标志。

在经济较快增长和失业率降低的情况下，价格总水平保持了温和上涨，但是同前几年相比，价格水平上涨的幅度还是比较大的。为了防止通货膨胀，美国联邦储备银行2004年6月底以来连续6次提高联邦基金利率，以抑制总需求的过快增长。根据统计资料，剔除了石油和粮食的核心消费者价格指数2004年比2003年只上升了2．2％，而2004年与2003年相比，能源价格上涨了16．6％，比2003年与2002年相比的上涨幅度多将近10个百分点。这表明石油价格上涨对消费者价格指数的重要影响。

2004年美国的进出口贸易增长都较快，实际出口增长了8．1％，实际进口增长了9．8％，进口增长幅度高于出口的增幅，因而贸易赤字的规模继续增加，为GDP的5．41％。按照《报告》的分析，进口增长大于出口增长的主要原因是美国经济增长快于其主要贸易伙伴，例如欧元区国家的经济增长幅度。按照统计资料，2004年，欧元区经济增长幅度为2．2％，2003年经济增长幅度仅为0．5％。

在看到2004年美国的宏观经济运行状况良好的同时，必须看到，由于经济和就业的增长在很大程度上是政府连续4年实施大规模的减税政策和美元大幅度贬值的结果，因此目前经济增长的势头能否维持下去确实也是一个人们关注的问题。

二、 2005年及今后几年美国宏观经济运行趋势的预测

《报告》对于2005年美国宏观经济的运行趋势作了比较乐观的预测：经济增长速度3．5％，失业率5．3％（2005年底），增加就业岗位210万个，消费者价格指数上涨2．4％。

2005年经济增长预测值略低于2004年水平的依据是，尽管消费支出、投资和净出口继续在增长，但导致2004年经济较快增长的一些因素正在发生变化。2004年私人住房投资的增长幅度较高是多方面因素决定的，例如较低的抵押贷款利率等。《报告》认为，由于长期国债利率的可能提高，将使住房抵押贷款利率相应提高，再考虑到人口结构的变化，今后几年住房投资增长可能会出现下降的趋势。企业固定资产投资增长也可能趋缓，其中一个重要原因是经济增长速度下降的影响。同时还要考虑到，由于《2003年就业和增长税收减免调节法案》的作用，可能有部分投资已经在2004年提前实现，这样就可能影响2005年头几个月的增长。由于美元汇率的走弱和其他发达国家经济增长速度的提高，将会使美国的出口增长大于进口的增长，从而使净进口增长有所放慢。

在经济增长速度预测值比2004年的实际增长速度有所下降的条件下，就业岗位却可能有较多的增加，失业率有所下降。《报告》认为，这是因为2005年的劳动生产率的增长幅度可能会低于2004年的水平，从而导致对劳动力的需求会有较多增长。

对于2004年价格总水平的温和上涨，《报告》认为这种上涨是一种短期现象，而不是一轮通货膨胀的开始。由于预计2005年和2006年石油价格和石油期货价格可能下降，2005年价格指数上涨幅度将低于2004年的水平。

《报告》对于2005年之后直到2010年也做出了一个长期预测和展望，总的看法是：经济将持续增长，价格水平将继续稳定，劳动力市场将继续走强。按照这一展望，2006―1010年之间各个年度的经济增长速度分别为：3．4％、3．2％、 3．2％、 3．1％和3．1％；消费者价格指数的上涨率，除2006年为2．3％，其他年份都是2．4％；失业率除了2006年为5．2％，，其他年份都是5．1％。对于经济增长速度的预测主要是基于供给方面的分析，包括人口、劳动参与率、劳动生产率和工作时数等因素。第一个因素是劳动生产率。2001―2004年非农业劳动生产率每年平均提高幅度为4．2％，1995―2001年期间平均为2．4％，预测2004―2010年为2．5％，应当说是比较保守的；第二个因素是劳动力因素。根据美国普查局的预测，劳动人口将每年增长1．1％，但是由于人口结构的变化，特别是老龄人口的增加，将使劳动参与率略有下降，再考虑到就业率将略有提高，就业人口的增长将推动经济每年增长1．1个百分点。根据近年来的经验数据和预测，今后6年美国的潜在经济增长速度应为3．2％ （2005―2008年）和3．1％ （2009―2010年），预测值略高于潜在增长水平，是基于就业水平的提高和工作时数的增加。

如果我们把2001年以来布什总统的4个《报告》的中长期预测作一个对比，就会发现，除了2001年的《报告》对失业率的预测比较乐观（2005年之后均为4．9％），其他几个年份的《报告》的预测值差别很小，基本上都是经济年增长率3．1％，价格上涨2．3％左右，失业率5．1％。说明这些数据是美国政府和经济学界的共识，也是经济运行较为理想的状态。

三、 2001年以来经济复苏和扩张的特点分析

2001年初，布什总统入主白宫开始其第一个任期时，正好遇上了美国经济长期高速增长时期的结束和经济的轻微衰退，加上9・11恐怖袭击和之后的上市公司丑闻的暴露，使美国经济进入了一个困难时期：经济增长速度下降，就业状况明显恶化，失业率从2001年1月份的4．2％一直上升到2003年6月份的6．3％，失业人数从601．7万人一直增加到2003年6月份的922．8万人。面对这一严峻局面，布什政府采取了强有力的以减税为主要内容的扩张性财政政策，力图促进经济增长和增加就业岗位。经过几年的努力，应当说已经见到了比较明显的成效。经济增长从2003年起开始提速，就业状况从2003年下半年开始逐步好转，同时价格总水平依然保持基本稳定状况。可以说，美国经济已经进入了一个新的扩张阶段。这意味着，布什总统的第一个任期是与经济衰退斗争的四年，是促进经济恢复增长的四年，也是值得认真总结和回顾的一个重要历史时期。正因为如此，从2002年开始，每年的《总统经济报告》都要谈到经济周期问题。例如，在2002年的《报告》第一章花了很大篇幅讨论了经济衰退的起点和原因，认为最近这一轮经济衰退可能要比著名的非官方、非营利研究机构国民经济研究局（NBER）所认定的2001年3月出现得要早一些时间，应发生在2000年年中，因为工业生产从此时达到高峰后开始进入长期性的疲软。这实际上就是说经济衰退的责任不应当由布什政府承担。该《报告》还具体地分析了这一轮经济衰退的主要原因，包括证券市场价格的剧烈下降、能源价格的飞扬、利率的上升以及高科技行业的衰落等。在2004年的《报告》中，比较全面地总结了布什政府的经济复苏政策的效果，对扩张性的货币政策和减税政策都给予了充分的肯定，还特别提出了劳动生产率的提高与增加就业的关系，实际上就是要解释为什么就业状况没有能够随着经济的增长相应改善。今年的《报告》的重点则放在了历史比较上，试图通过对从上世纪90年代初到世纪末的那次经济周期和从本世纪初开始的这次经济周期进行比较分析，来进一步说明本轮经济周期的一些特征及其政策含义。《报告》对1990年以来这两次经济周期的复苏和扩张阶段进行了比较分析，并与1960年到1990年的几次周期的扩张作了对比，得出的结论主要是：第一、最近这两次经济扩张具有相似性，即主要经济变量，包括GDP、消费、投资、出口和就业等的上升都比较温和。这一点是和前几次的扩张相比的重要差别；第二、扩张的程度是与衰退的程度相联系的，这两次经济扩张之所以比较温和，是由于衰退比较轻微；第三，宏观经济政策在最近这一轮经济扩张中起了积极的作用，特别是财政政策，对于减轻或缩短衰退发挥了重要作用。

《报告》依次分析了消费、投资、出口和就业等这些主要经济变量在不同经济周期的变动规律。从消费方面看，在1991年经济周期中，消费在低谷之前先明显上升，然后急剧下滑，低谷之后即上升；而在本次经济周期中，消费支出一直保持着增长趋势，这是其和过去的经济波动相比的一大特征。从非住宅固定投资方面看，在1990年之前的扩张中，投资的增长一般起始于谷底，但增长的幅度要慢于消费。在最近的这两次扩张中，情况完全不同了，在出现低谷之后的4个或5个季度里，投资继续下降，本轮扩张中投资下降的时间更长一些。在住宅投资方面，本轮扩张中有一个重要特点，就是房产价格上涨比较显著。1995年以来房产价格上涨了44％，其中有25个百分点是2000年之后上涨的，可见近年来房产价格上涨幅度十分强劲，以至于有人担心美国出现了房产泡沫。在出口方面，可以说此次经济周期中，出口的波动幅度明显大于过去其他几次波动。由于主要贸易伙伴国的经济增长速度较低，导致了非常明显的出口的下降。在就业方面，最近这两次的就业变动趋势和过去的几次差别比较明显，就是总就业下降延续的时间大大多于过去的几次。本次就业下降的时间更加漫长，在衰退停止后继续下降了7个月，并且到2005年初才可能回到过去的峰值。《报告》对此的解释是，劳动生产率在本轮扩张进程中提高的幅度远远高于以前几次。在最近几年，劳动生产率每年平均提高4．2％，而在1995－2000年期间，劳动生产率的年均提高幅度为2．5％。因此，最近两年经济的较快增长并没有带来较多的就业岗位。

《报告》通过对1960年以来的几次经济周期的比较分析，得出了一个重要的结论，就是美国经济的波动性在减弱，稳定性在增强，而这种变动趋势和实施适当的宏观经济政策具有显著的关系。换言之，通过实施比较合理的宏观经济政策，是能够降低经济波动幅度的。在最近这一轮经济扩张中，货币政策和财政政策都发挥了积极作用。由于货币政策是由美联储公开市场委员会独立决定和执行的，因此布什政府采取的主要措施就是财政政策。首先是减税政策，通过大规模降低税率，刺激消费和投资。2001年到2003年一共实施了3个减税法案，2004年实施的《工作家庭税收减免法案》，延长了以前几个法案的某些政策措施。减税政策的实施，对促进消费、投资、经济增长和就业增加起到了积极的作用。《报告》用图表显示出，在最近几年，由于实施了减税政策，居民的税前收入和可支配收入的差距明显拉大，确实给居民带来了较大的实惠，而在90年代和过去的扩张过程中，这两种收入的差距几乎看不到，说明布什政府的减税政策发挥了预期的作用。扩张性财政政策的另一个方面是扩大政府支出，主要是由于美伊战争和国土安全而导致的国防开支大幅度增加，使得2001年以来政府开支一直居高不下，持续增长，和1991年之后国防开支持续下降的局面形成了鲜明对照。所以，国防开支增加也可以看作是支持本轮扩张的重要因素之一。

在分析减税政策和政府支出政策时候，财政赤字问题是无法回避的。由于减税和增加国防支出，美国的财政状况从克林顿政府时期的盈余逐步演变为巨额赤字。根据统计资料，在2000财政年度，美国的财政盈余为2362亿美元，从2002年开始出现赤字，在2004财政年度，财政赤字达到了4120亿美元，占当年国内生产总值的3．6％。联邦政府的公债余额也有较快增长，占国内生产总值的比重由2000年的58％提高到了2004年的62．7％。对此，该报告认为，“虽然政府赤字是人们不喜欢的，但在有些情况下，这是为了刺激经济增长所付出的谨慎的代价。如果在最近的这一次衰退和复苏中不实施扩张的财政政策，美国经济所面临的许多严重的冲击很可能会导致衰退比实际的情况更加恶化，拖的时间更长，并且可能会使今后的赤字更加严重。而通过改变减税政策来减少赤字则可能会导致经济增长更加缓慢”。应当说，这是一种比较现实的态度。但是，从长远来看，保持巨额财政赤字肯定对经济的稳定增长是非常不利的。而且，长期实行减税政策对居民消费和企业投资的经济刺激作用是递减的，因为人们懂得赤字政策不可能持久的，总要通过“开源”或“节流”予以弥补的。因此，如何减少财政赤字就成为布什政府今后几年的重要任务了。美联储主席格林斯潘3月2日就敦促国会尽快就“紧迫的”财政赤字问题采取措施，认为耽搁只会导致财政问题变得更为严重。

根据布什总统在2月2日所作的《国情咨文》中的计划，到2009年，财政赤字要比2004年的水平下降50％，就是要降低到2060亿美元。对于这一点，目前美国朝野都有不同看法。据国会预算局3月4日所公布的一个估计，美国财政赤字2005年和2006年分别为3940亿美元和3320亿美元，2009年为2460亿美元。这就意味着总统布什到2009年将财政赤字削减一半的目标是难以实现的。所以，今后几年美国的经济增长在很大程度上取决于社会对财政赤字的容忍程度。

四、 税收制度的改革设想

减税政策是布什政府实施的主要宏观经济政策，人们对这一政策评价褒贬不一，因此在2004年的《报告》对减税政策作了比较详细的讨论。今年的《报告》没有专题讨论减税问题，却专设一章讨论了税收制度改革问题，这可能是美国政府今后改革的一个重要领域。虽然我国所面临的税制改革问题和美国的情况有着很大的区别，但对这个问题进行深入研究，有助于我们更好地探讨我国今后税制改革方向。

美国的税收制度相当完备，也非常复杂。《报告》认为，现行的税收制度的问题是过于复杂，不仅增加了纳税人的纳税时间、精力和成本，而且也导致了工作、储蓄、投资的行为扭曲，从而提高了整个经济运行的成本。税制改革的目标是使税收更加简化、更加公平，有利于促进经济增长。

美国现行税制的特点是以收入税即直接税为主体。根据《报告》的数据，在2005财政年度，在联邦政府税收总收入中，与“收入”相关的税收，包括个人所得税、公司所得税和社会保障税等，就占到了92％还多。2002年财政年度，在包括州和地方政府在内的全国税收总收入中，与收入相关的税收总额所占比例也超过了70％，而经合组织国家平均为62％。在美国的税收总额中征自商品或服务的税收即间接税只占不到18％，而经合组织国家平均水平为32％。

美国现行税制的主要弊端一是过于复杂。在现行税制中，有大约30种与退休或储蓄有关的项目，这些项目都有自己的一套规则，并且还存在相互制约的关系；使低收入家庭享受的某些税收优惠需要纳税人进行额外的计算；针对贫困的工薪家庭的收入支持的税收优惠法案就有13页的内容是关于如何填写表格的指导和资格条件的要求；“供选择的最小税”制度要求纳税人要计算两遍。此外，现行制度还要求1000多万被抚养人每年填报税务表格。这些都加大了纳税人的负担。根据美国国税局的测算，在2000年度，个人纳税人要花费大约32亿个小时来完成税收填报工作，平均填报每一份表格要花25．5小时。如果每小时以15―25美元计算，则总成本为670―990亿美元。国税局的直接征管成本占税收总收入的比例为0．5％，但是，如果加上相关的间接成本，可能会达到10％。二是由于税率过高和设计不合理，导致了个人和企业的经济行为扭曲。税率过高不仅会导致就业者减少劳动时间，还会降低部分群体例如高收入家庭的妇女的劳动参与率。由于各种收入的不同对待，还会导致纳税人将部分收入转入不需纳税的项目，例如健康保险等。现行税制对公司经营决策的影响主要是双重纳税的问题，即企业作为纳税人缴纳公司所得税，企业分配给股东的收入还要缴纳个人收入所得税。这不仅是不公平的，而且会导致企业在融资时偏向于银行贷款或发行债券而不是通过股市募集，因为利息可以扣除，而股利须纳税。双重纳税也不鼓励公司向股东分红。正是由于这些问题的存在，布什政府从2001年开始就实施了大规模的减税行动。

对于今后的税制改革，目前有两种不同的思路，一种是根本性的改革，从收入税为主体改为以消费税为主体；第二种思路是在原有体制内进行局部改革。从理论上说，以收入税为主体和以消费税为主体各有利弊。以消费税为主体可以把纳税人从个人或家庭转移到企业或经营者，能够在相当程度上减轻个人或家庭用于纳税的时间和精力，减少个人或企业的行为扭曲，促进经济增长。但是要进行这种根本性的改革，需要获得民众的理解和支持，还需要支付税制转换的许多成本。目前的这种以直接税为主体的税制虽然存在着很多弊端，但是改革的难度比较小一些。虽然该《报告》没有表示对其中任何一种思路的赞同，但是实行根本性的改革的可行性并不是很大，比较可行的还是对目前的税制进行局部的、技术性的改革，适当增加间接税在税收总额中的比重，使税收政策和制度更加简便，更加公平。正如美联储主席格林斯潘2005年3月3日在参加“总统税收改革咨询研讨会”时所作的讲话中指出的，尽管许多经济学家主张实施消费税模式，这种税制有利于增加储蓄（积累）和资本形成，但从现行制度转到这种制度，要面临一系列转轨问题的挑战。这也是在第二次世界大战以来历次税制改革没有实行这种税制的主要原因。他还提出要从鼓励储蓄和提高劳动参与率的目标来考虑税制改革措施的选择。

当然，人们对于公平往往有着截然不同的理解，很难达到一致，将来提出的方案毫无疑问是经过各个党派和不同利益群体的斗争和妥协的产物。

（作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师）