食品安全信息管理体制改进研究

中图分类号:F270 文献标识码:A

内容摘要:食品安全问题是关系国家和社会发展以及公民生命健康权利的重大问题。《中华人民共和国食品安全法》已于2009年6月1日起正式实施,该法明确了我国食品安全监管体制等相关内容,具有一定的现实意义。但是该法仍然存在不足,在具体实施过程中具有一定的社会局限性。本文对此进行探讨。

关键词:食品安全法 现实意义 实施局限

食品安全问题是关系国家和社会发展以及公民生命健康权利的重大问题。近年来,食品安全事件频繁发生。食品卫生安全问题已经成为影响国家长治久安的重大问题,亟需统一的、有效的法律予以调整和规范。在此背景下,《中华人民共和国食品安全法》(简称《食品安全法》)由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过,自2009年6月1日起施行。本文对该法实施的现实意义及局限性进行探讨。

实施食品安全信息管理的现实意义

(一)理顺食品安全监管体制

《食品安全法》第四条明确国务院设立食品安全委员会来进行总体的协调,同时对卫生、农业、质检、工商等各部委的分工进行了界定。即国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。而第五条、第六条及第八章等则对县以上政府的食品安全监管责任进行了明确的界定。即县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。食品行业协会应当加强行业自律,引导食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力。任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对违反本法的行为进行舆论监督。

本法在食品安全监管体制上具有全方位的监管特点:即由国家机关至人民群众,由国务院食品安全委员会及各部委至地方及各级人民政府,由社团组织至新闻媒体都具有食品安全监管的权利。简言之,我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门多级别架构的体制。这种监管方式反映了食品问题的复杂性、多样性和社会叉等特点,体现了国家对食品安全的重视,制度上体现了从上到下的国家机关都在食品安全监管上负有监督管理的权利和职责。实际上,在这种“多头管理”的监管体制下,弊端仍然不少,在食品安全监管过程中各职能部门很可能出现监督过度、监督不足或者是监督不恰当的现象。这就涉及到政府各职能部门在对食品安全进行监管时,应该如何掌握有效监管边界的问题。

政府监管是保证食品质量安全的有效途径和法定方法,但政府监管时,本身是需要监管成本的,并且信息不对称、非理等因素也对政府的食品安全监管效率产生重要影响。这些因素的存在,削弱了食品安全监管的效率,增加了政府各职能部门安全监管的难度,因而政府应厘清政府监管与市场自我治理的边界,确定监管的重点,注重对食品安全政策法规与制度体系的建设,侧重从产业可持续发展角度来考虑食品安全监管问题。

同时应加强对食品安全监管部门的外部监督,通过引进外部监督机制,赋予新闻媒介、社会团体对食品安全监管部门进行监督的权力,这样可有效防止政府滥用监管权。媒体和社团对食品安全的监督甚至比政府的监管更重要、更直接,它们在问题刚发生或正在发生时就可发挥作用,而政府的监管往往是到事件的尾声才起作用。因此,在某种意义上,传媒、社团等外部力量应与政府的食品安全监管机构“共享”监管权,只有这样,才能优化政府的食品安全监管,使其处于最优均衡强度的有效监管边界。

(二)建立食品安全风险监测和评估制度

《食品安全法》第二章明确“国家建立食品安全风险监测制度”,通过食品安全风险监测及举报等渠道进行检验和食品安全风险评估。国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的,应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的,国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施,确保该食品停止生产经营,并告知消费者停止食用;需要制定、修订相关食品安全国家标准的,国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门,根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息,对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品,国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示,并予以公布。

可见,针对食品安全事件中监管部门整治滞后现状,该法设定此制度试图通过风险监测评估,变被动为主动。同时把食品安全监管的重点由外在表面落实到食品内在的安全因素,主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测,相应的明确了卫生部统一食品安全信息。在借鉴国外成功做法的基础上,本章将食品安全的防线提前无疑具有积极意义,但应当看到当前我国食品企业规模小、数量多、人为造假现象比较突出的现状,预防监测工作确实任重而道远。

(三)严格控制食品添加剂

《食品安全法》第四章明确“国家对食品添加剂的生产实行许可制度”。食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠,方可列入允许使用的范围。食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。食品添加剂应当有标签、说明书和包装。食品和食品添加剂的标签、说明书,不得含有虚假、夸大的内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责。

(四)废除食品“免检”制度

1999年12月5日,国务院《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》,正式开始实施食品免检制度。当初,设立该制度的初衷就是为了“避免各种重复性的检查,减轻企业负担”,但结果事与愿违,事实证明检验手段的失效带来了严重的后果。“三鹿奶粉”曾是享受“免检”待遇的放心产品。 “三鹿事件”曝光后不久,国务院已断然废除食品免检制度,《食品安全法》第六十条规定:食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验,应当购买抽取的样品,不收取检验费和其他任何费用。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的,应当委托符合本法规定的食品检验机构进行,并支付相关费用。对检验结论有异议的,可以依法进行复检。

(五)名人代言食品需谨慎、需尽社会责任

《食品安全法》第五十五条明确规定:社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任。通过本条规定,层出不穷的名人代言、协会推荐等虚假广告现象有望因此得到遏制。同时新法对食品广告作进一步明确:不得涉及疾病预防、治疗功能。名人代言,主要是基于名人的社会影响力,人民群众对名人具有一定的信赖,这样就会给人一种先入为主的感觉,影响人们的判断力。对此,名人在代言各种食品广告时,应该本着对社会负责、对人民生命健康负责的原则,一旦名人代言的食品出现食品安全问题,名人与食品生产经营者承担连带责任。

(六)加大对违法违纪行为的处罚力度

食品安全立法思路的关键,在于探讨食品安全立法的基调是强调产品监管还是强调产品责任,它决定了该部法律的性质是纯粹的行政法还是行政法与民法相结合的法律。《食品安全法》明确了“生产经营者是保证食品安全的第一责任人”,增设了产品召回等制度,明显加大了对违法违纪行为的处罚力度,将现行的最高处以违法所得5倍的罚款,提高到货值金额10倍的罚款,货值金额1万元以上的,并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款。该法律还规定,食品检验机构出具虚假检验报告的,吊销资质证。

现阶段我国食品安全管理的实施局限

(一)对食品安全卫生标准的法律规范不明确

食品安全卫生标准是衡量食品安全的重要手段,涉及食品安全的法律规范应该十分详细明确,应该以法律法规的形式予以公布。纵观我国《食品安全法》,整部法律并没有规定食品安全的国家标准,也没有明确规定食品检测的标准和条件,使该法显得过于抽象,明确性大打折扣。而且,立法者并没有对颁布近十年的、在我国社会生活中实际发挥作用的实施细则中规定的标准予以及时更新和修正,也并未对此项重大问题进行专门的立法调研。所以可以预见,即使在《食品安全法》正式实施后的若干时间内,关于食品安全的标准仍可能以国务院实施细则或类似行政法规的立法形式进行补充规定,而国务院实施细则的法律效力低于全国人大常委会的立法,其后果便是导致食品安全的立法再次处于被架空状态。另外,我国当前各部门制定的食品安全标准相互冲突,如黄花菜二氧化硫限量标准问题、猪肉和火腿中的敌敌畏问题、面粉及其制品中的苯甲酸问题、速冻水饺的细菌总数问题等,均是部门标准冲突所引起的结果。《食品安全法》并没有对这些相冲突的标准进行说明或清理,使该法的严谨程度降低,法律的可适用性大大减弱。

(二)对食品安全宣传的力度不够

我国食品加工、流通以及餐饮行业的从业人员和农产品种植、养殖人员对食品安全认识较差,对与食品相关的法律法规、政策了解较少,法制意识淡薄,盲目追求眼前利益,例如,在种植、养殖中滥用甚至违禁使用高毒素农药、生长激素;相关部门对食品安全的科技知识、标识宣传不够;某些食品监管部门工作人员对部门职责权限的分工和界定认识模糊,影响到食品安全工作的执法监管。另外,农村以及经济欠发达地区食品安全宣传工作不到位,广大农村以及偏远地区的群众对食品安全知识知之甚少,缺乏对假冒伪劣食品的基本鉴别能力和自我保护意识,致使劣质食品乘虚而入。

笔者认为,在食品安全立法过程中存在着多种职权部门的利益冲突,立法者可能是对食品安全标准这一关键问题采取了刻意回避和模糊处理的态度。但是,如果食品安全法没有一个明确的标准,立法都没有做到明确、公正和负责,这势必造成各个执法部门各自为政,为了部门利益而随意制定食品安全标准,纵容和滋生腐败。若此,公民的生命、健康权利便得不到真正保障,食品安全立法的一般预防目的难以实现。

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