我国政府审计的困惑与出路

【摘要】本文以解读审计署新任审计长的首份审计工作报告为契机，在充分肯定我国政府审计成绩的基础上，提出并论述了为什么国务院不直接向人大常委会报告，人大和广大纳税人（人民）为什么难以及时获知政府审计的真实、全面的结果， 政府审计如何履行自身的受托责任，如何真正解决屡审屡犯的难题，我国政府审计的权限是否足够，审计问责机制应当怎样建立，我国政府审计体制改革时机是否成熟等七方面的问题，期望能引起人们对我国政府审计今后向何处去的思考。

【关键词】政府审计；受托责任；审计问责；审计体制

2008年8月27日，刘家义审计长受国务院委托，向第十一届全国人大常委会第四次会议作了《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。这个报告充分说明审计署在过去一年严格按照审计法的规定认真履行了职责，工作成绩卓著，为人民交上了一份厚实和满意的答卷。笔者在再次感受政府审计的力量的同时，想提论下面几个问题，以引起人们对我国政府审计今后向何处去的深度思考。

一、为什么国务院不直接向人大常委会报告？

从近一些年来的情况看，国务院总是委托国家审计署向人大常委会作审计工作报告。为什么国务院不直接向人大常委会作审计工作报告？事实上，国务院每年委托审计署向人大常委会作审计工作报告，缺乏法律依据。

《中华人民共和国审计法》规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，并对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告（第七条和第九条）。 看来，审计署只有向国务院总理报告审计结果的法定责任和义务，而没有接受国务院委托向人大常委会报告审计结果的法定权利和义务。

《审计法》第四条还规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”由此看来，国务院有每年向人大常委会报告审计工作的法定责任和义务，而没有委托其他任何政府机构代其向人大常委会作此报告的法定权利。

众所周知，国务院是我国最高的政府机构，是其所属政府部门包括财政部、发改委的直接领导和管理机构，理应对中央预算执行和其他财政收支的总体结果承担最终责任；而审计署是我国审计中央政府及其部门的最高机构。是国务院该向人大常委会报告，以求人大常委会（代表纳税人和人民）解除政府的受托责任；而不是审计署该向人大常委会报告，以解除审计署的受托责任。作审计工作报告的责任主体的错位，在某种程度上折射出人们对政府本质的认识未到位。政府既是权利政府，更是责任政府，赋予权利是为了保障责任的履行。政府的本质就是为人民服务、对人民负责，政府从来就是国家审计机构的监督对象，否则，政府审计就没有存在的必要了。

二、人大和广大纳税人（人民）为什么难以及时获知政府审计的真实、全面的结果？

尽管《审计法》第五条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”但现实是人大和广大纳税人（人民）难以及时获知政府审计的真实、全面的结果。 广大人民了解中央政府履行受托责任情况的主要信息来源是审计署平时向社会公众的审计结果公告和每年向人大常委会提交的审计工作报告。而这些公告和报告是真实、完整的吗？谁应该对这些公告和报告的真实完整负责？在现有审计体制下，明确回答这个问题十分困难。不能保证这些公告和报告的真实完整，政府审计的作用和中央政府的威信都将受到影响。解决这个问题，看来还得从改进现行审计体制着手，先解决中央政府既是国家审计机构的领导者，又是国家审计机构的监督对象的双重不相容身份问题。

三、政府审计如何履行自身的受托责任？

任何国家的政府审计都必备三大要义：履行受托责任（accountability）、公正（integrity）及可信（creditability）。所谓政府审计机构的受托责任，是指政府审计机构受人大常委会（人民）委托，严格按照法律要求对各级政府及其部门履行人民的受托责任情况进行审计，并如实向人民报告审计结果的责任。政府履行该受托责任的好坏，直接关系到人民的知情权（是基本人权的必要组成部分）和政府审计机构“立审为民”宗旨的实现。政府审计机构这一依法审计、如实报告的受托责任，在实际履行中遇到了许多不利因素的影响。笔者认为，现在是该修订《审计法》相关规定的时候了。现行《审计法》第四章“审计机关权限”第36条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果，但应依法保守国家秘密和被审单位商业秘密，遵守国务院有关规定。笔者认为，通报或向社会公布审计结果不仅是“可以” （权限）的问题，更是“应当”（职责）的问题。政府审计机构在向人民履行审计及报告责任时，如何才能减少或消除政府机构首长对政府审计工作的不当影响和干预，是值得研究的重大课题。笔者建议在修订我国审计法时，增加规定政府机构不当影响和干预政府审计工作应承担的法律责任。

四、如何真正解决屡审屡犯的难题？

看了每年的审计工作报告，人民群众意见最大的是屡审屡犯的问题。有关文章说，对于那些屡查屡犯的问题，审计部门的态度令人欣慰：“屡查屡犯的问题还得提，说多了就能促进改革。” 事实正是如此，比如在早期，中央各部门没有预算，在审计部门讲了5年以后，总算被重视了。观念引领社会变革，观念和常识说得多了，慢慢地也就改变了社会。类似“财政部批复的部分中央部门项目支出预算年初不细化”；转移支付“结构不够合理，一般性转移支付安排比例较低”、“部分专项转移支付设立时间长、分配数额相对固定，已成为对地方的稳定财力补助”等问题，几乎出现在每年的审计报告中，不气馁，不松懈。这里，笔者不禁要问：为什么许多问题屡审屡犯、“涛声依旧”？依笔者看，责任主要在人大和中央政府。我们知道，审计的直接和最终目的是查明真实情况，发现并揭示问题。审计查出问题，能不能解决问题，审计署无能为力，主要得靠人大的科学立法和有效监督以及政府是否真正奉行和实践人民政府为人民的宗旨。人大和政府对人民负责的责任心到位了，就没有不能解决的问题。此外，从管理环节看，切实设计和实施好政府预算、会计、审计三重控制体系，对解决屡审屡犯问题也有帮助。

五、我国政府审计的权限是否足够？

我国政府审计与其他国家政府审计相比，权限可谓更多，包括审查权、违法违规行为制止权、向政府报告权、向社会公告权（选择进行）、处理处罚权、建议权和移交司法处理权等。笔者认为，借鉴审计发达国家的经验，还我国政府审计的本来面目，只应当给政府审计保留审查权和公告权。至于查出并报告问题了，该由谁来解决问题，如何解决，不是审计机构权力和能力范围内的事，而是应当由国家相关机构和部门根据分工各负其责。这样，每年的审计工作报告和日常的审计结果公告只需报告审计发现的问题，不用同时提出那么多的建设性意见和建议。因为应该思考如何解决这些问题的是政府和立法机构本身，审计出问题了，如果政府和人大不去设法解决，会严重影响政府和人大的威信。审计机构专心做好审计及其报告工作就算尽到责任了，也不必为这些问题是否得到解决而费劲。

六、审计问责机制应当怎样建立？

不少人针对审计发现的诸多严重问题，提出要建立和实行审计问责制度。笔者很赞成这个观点，但笔者认为要真正把审计问责落到实处，人大和政府必须得先考虑怎样提高自己的为民执政能力和国家管理水平。我国国家管理和政府管理长期以来大多是粗放型的，使政府部门对权利的追求欲望越来越大，而对各级政府部门及其领导人的责任规定相当模糊，一出事便难以分清是谁的责任。不然，就不会出现屡审屡犯的情况了。实际上，审计问责机制的建立不在审计署职权范围内，而是人大和政府要认真思考和负责解决的问题。要真正建立审计问责机制，必须明确、科学地制定对各级政府部门及其领导人的定责（确定责任）、评责（自评责任）、审责（审计责任）、追责（追究责任）的具体办法。定责不清，管理标准不精细，对政府的经济责任审计和绩效审计根本就无从谈起。看来，问责机制能否真正发挥作用，主要取决于责任政府对待人民托付的责任的实际态度和行动。

七、我国政府审计体制改革时机是否成熟？

笔者认为，我国政治、经济、社会、法律等环境已发生巨大的变化，是该改进政府审计体制的时候了。西方的“政府审计”就是审计政府，而我国的政府审计，事实上，成为政府领导下的、又去审政府的内部审计，审计的独立性和权威性便无从谈起。

我们知道，现代政府审计是现代民主的产物。没有现代民主，就没有因此而发生的充分体现人民意志这个要求，就没有现代政府的会计责任，也就没有现代的政府审计。现代政府审计是对人民意志充分体现与否进行监督和验证的手段。只有从民主的观点来认识现代政府审计的本质，才能真正说明现代国家审计的意义。

无论国家的国体或政体如何，国家审计，从其最本质的方面来看，都是巩固阶级的有力手段。如果把国家审计只认为是一种单纯技术性的、事务性的工作，就不可能认识国家审计的真正意义。判定各级政府是否以最大善意符合人民意志、依法履行了对人民的受托责任，是现代国家审计的基本任务。我国恢复审计工作以来出现的一些混乱现象，都是和对国家审计的本质认识不清有联系的。

审计机构必须要独立于受托责任人的权力干预之外，要向委托人直接报告审计结果。而各级审计机关独立于各级政府之外，是人民对政府充分发挥其监督作用的条件，也是使政府工作增加透明度、使人民充分理解并得到其信任和支持的条件。政府自己花钱，自己办事，而又自己审计，绝无结果！非但没有结果，有时甚至比不审计还要增加人民的不信任感。

基于上述认识，我国的审计体制应向着独立于责任人，向着取信于民、听审于民的方向发展。时刻应当牢记的是：政府审计的职责是审计政府，为人民服务，而不是为政府服务。

【主要参考文献】

［1］ 中华人民共和国审计法.2006年修订．

［2］ 李金华.国家审计的支柱：民主、法治、科学――李金华审计长访谈录.中国审计，2004，（3）．

［3］ 刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展――刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话．

［4］ 杨时展.国家审计的本质.当代审计，1993，（2）．

［5］ 项俊波.审计制度是国家的基本政治制度之一.审计研究，2001，（5）．

［6］石爱中.国家审计的政治思维.审计与经济研究，2003，（6）．

［7］文硕.世界审计史.中国审计出版社，1990．