后危机时代条件下的我国政策性银行改革可能性与未来发展方向浅析

摘要：近些年，随着我国不断深化经济体制改革、加强市场化程度，政策性银行的经营管理体制发生了巨大变化，政策性银行的改革势在必行。然而08年的金融危机带来的后危机时代，给我国政策性银行的改革带来巨大的挑战。在这样的形势下，我国政策性银行的改革存在哪些可能性？其未来的发展方向是什么？成了亟待解决的问题。本文就从这两个难题着手，以中国农业发展银行为例，浅析后危机时代条件下的我国政策性银行改革可能性与未来发展方向。

关键词：后危机时代 政策性银行 改革与发展 中国农业发展银行

因为国家政策的原因，我国的三大政策性银行――国家进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行虽然在第二次银行改革中做出了不小的贡献，却一直未受到应有的关注。中国农业发展银行作为三大政策性银行之一，在后危机时代的风口浪尖上，应积极做出调整，以适应新时期的新经济形势。

一、中国农业发展银行变革的可能性

（一）环境发生了改变

根据以往的经验，每一次金融危机都会对金融业的发展产生巨大的冲击。各国为了防止陷入金融危机的深渊，都在积极做准备。因此，后危机时代往往都是政策发生巨变的时期，进而也是带动银行改革可能性的关键时期。

1、更严厉的监管机制出台

后危机时代，各国针对危机中暴露出来的问题制定更加严苛的监管制度。受金融危机影响并不大的我们国家，银监会也仍然把大行资本充足率的最低限制从8%提高到11.5%，银监会蒋副主席表示将在资本充足率、贷款集中度和拔备覆盖率等方面对大型银行采取更严苛的监管要求。同时，国际合作因为金融监管而变得更加密切。从今往后，已经融入国际市场的中国大型银行，不但要受到国内金融监管部门的大力监管，还要接受国际监管组织的联合监制。

2、危机过后刺激政策逐步退出

金融危机来临时，各国为了减轻其对本国经济的影响，出台了一系列激励政策，危机过去以后，这些政策引发了资产泡沫风险和通胀风险。2010年，我国紧急出台紧缩性的货币政策，大幅度提高房贷首付比例，以及贷款利率；用行政手段对房地产市场加以规范，阻止不良开发商破坏市场秩序的违法犯罪行为等等。这些危机时刺激政策的撤销，长期来看，促进了我国经济复苏和银行业的发展，却在短期内给银行业带来巨大的压力和挑战，迫使银行业不得不进行变革以适应发展。

（二）加速转变的经济增长方式

最近的30年里，中国经济紧跟世界经济高速发展的步伐，也得到快速发展。这主要得益于美国超前的消费观念和中国的廉价劳动力。然而金融危机的爆发，迫使美国人转变了消费理念，开始提高储蓄率；中国则转变经济增长方式，不再完全依赖廉价劳动力。2010年中央经济会议提出“调结构、促增长”的政策基调，后又提出“新七大产业振兴发展计划”，这些政策的转变对我国各行各业都造成影响，也对银行业提出了更高的要求。尤其是政策性银行，若要发展，必须转变原有的模式不可。

二、未来的发展方向

从西方国家政策性银行改革的经验来看，我国政策银行改革可以有三种模式：

（一）第一种模式

维持原有模式，不做大的变动，仅加大政府扶持力度，努力把单一的业务经营好，不与商业性银行进行业务竞争。

这种模式是成立政策性银行缘由。要达成这种模式需要两个条件：一是国家财政能够成为坚强的后盾，确保政策性银行的资金足够保证整个国家的政策性金融业务的正常进行；二是政策性银行能够禁得起经济利益的诱惑，与商业银行严格区分开来，专注于自身业务发展上。然而要做到这两点并非易事。首先，国家财政很难做到直接给政策性银行提供充足的资金支持，即使有这样的实力，在经济市场全球化的情况下，过于明显的财政帮扶也会遭到别国质疑。其次，政策性银行和商业银行的业务范围一直都没有严格的区分，尤其是我国这种还处于发展转型期的国家更是如此。其三，如果盈亏都有国家“买单”，跟个人无关的话，员工得不得激励，缺乏工作的动力，长期来看势必影响银行发展。因此，这种模式不可取。

（二）第二种模式

借鉴西方发达国家盛行的模式，即改变政策性银行股权国有化的性质，鼓励其多元性发展、市场化运作，向商业银行过渡。

这种模式是西方国家――尤其是发达国家的一种主流观点，也有转型成功的案例。而要运用这种模式，也同样有两个前提条件：一是我国的金融市场要足够成熟到政策性银行可以达到商业化运作的条件；二是政府减少或停止对政策性银行的干预，让其自由适应市场化竞争。从事实上来看，这两个条件在我国目前尚处于不成熟阶段。理由是：我国金融体系在长期的金融抑制下尚不完善，缺乏直接融资的渠道；市场也缺少把短期资金转化成长期资金以支持政策性银行业务开展的能力。同时，作为经济发展不平衡的发展中大国，巨大的东西部差异和城乡二元经济短期难以消除，我国经济发展中的很多领域仍需要大量不以盈利为目的的金融机构的支持，如果把政策性银行商业化，这些领域将面临巨大的困境。因此，商业化转型任重而道远。

（三）第三种模式

保留政策性银行享有国家信誉的隐形支持，把政策性金融业务和商业性金融业务用分账管理或建立字母公司的方式分开管理，取消对政策性银行与商业银行业务竞争的限制，鼓励其通过自身努力经营的方式达到可持续发展的目的。

这种模式的实施同样需要具备四个条件：一是准确定位政策性银行的市场。坚持其以“政策性”为导向的前提和基础，贯彻实行政府政策的同时填补市场的空缺，在不违背自身属性和宗旨的情况下适当的参与商业性业务，促使自身发展。二是明确政策性金融与商业性金融的关系。商业性注重经济效益，政策性注重结构调整；商业性讲究效率，政策性讲究公平。两者同样重要。三是产权分明。政策性银行作为一种财政和金融相互利用、渗透的产物，需要承认政府的地位，保证政府宏观调控的权威性。也要从“政府主导――企业被动执行――政府包干”到“政府指导――企业自主经营――利益补偿”的转变。四是完善经营立法。政策性业务和商业性业务应该独立运作、分开考核，防止出现道德问题。这种改革模式是以国家信誉做根基，市场导向做支撑，实现国家目标为目的。这样既实现了政策性业务的目标，又通过商业业务弥补部分亏损，一举两得。

这种模式似乎也得到了认可。2009年12月17日，中国农业发展银行在国家有关法律法规和《中国农业发展银行信贷基本制度》的指导下，制定了《中国农业发展银行准政策性贷款管理办法》和《中国农业发展银行政策性贷款管理办法》（以下简称《办法》）。两个《办法》从2010年1月1日起执行。该《办法》的核心是将中国农业发展银行的业务区分为政策性业务和准政策性业务两部分，通过分账户管理的方式隔离风险。

目前农发行的改革思路是注重内部商业化，强化公司治理结构，淡化行政色彩，从而加强内部的管理。但是如何执行，并未明确。

总结来说，这三种改革模式各有利弊，还需结合其出现的背景和目前具体的国情加以调整。并且目前最主要的是制定相关法律制度，让具有“公共性”的政策性银行改革有法可依。只有这样，才能保证我国政策性银行的变革落到实处。

农发行作为继国开行和进出口银行商业化改革之后唯一的一家政策性银行，需要加强政策性属性，在改革时要从治理结构方面保证其政策性履职效率。当前，农发行内部控制制度不够健全、外部监控部不够完善，导致其功能和体制无法承担政策性金融的战略任务，需要内外兼顾对其治理结构进行完善。若要建立健全的制度，农发行自身需要优化内部控制制度，财政部要建立经济考核和社会考核机制，监管部门要对经营中可能会出现的系统性和非系统性风险予以监制。

三、结束语

改革绝非一朝一夕就能完成的，我国政策性银行改革尚处于摸着石头过河阶段，有无数种可能性，但完善内部机制是必经的路途。处在改革的大时代，既不可脱离国家政策指引，也不可完成依靠政策失去自益。