我国城镇住房保障制度主要问题和政策建议

2007年，国务院印发实施《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，住房问题得到了中央政府前所未有的高度重视。如何贯彻落实国务院24号文，完善我国城镇住房保障体系，满足低收入阶层居民的住房需求，成为各级政府急需解决的难题。最近，我们对我国低收入群体的住房状况和支付能力进行了深入分析，提出以下完善我国城镇住房保障体系的构想和建议。

一、我国现有城镇住房保障制度主要问题

我国城镇住房制度改革以来，尤其是1998年以后，突出了住房市场化和住宅建设拉动内需的主线，而住房保障体系建设相对滞后，城镇住房保障政策没有达到预期的保障效果。

(一)城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存

早期的经济适用房在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使相当部分经济适用房为中高收入甚至是高收入人群获得，大量真正的城市低收入阶层并没有获得住房保障。近年，～些地区又推出了经济租用房和双限商品房来解决“夹心层”问题，这些住房面对的对象仍然不是最低收入阶层。

城镇住房保障对象不清晰的主要表现是，一方面，最低收入群体没有获得相应的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入阶层通过享受经济适用房政策得到了过度保障。住房保障的对象和范围至今仍没有明确。

(二)城镇住房保障投资不足

1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资增长及比重逐步下降，2002年、2004年和2005年3年均为负增长，2005年同比减少6.8％；经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年16.56％的最高值持续下降为2007年的3.3％。政府对廉租房建设的投入也非常有限，8年来解决的住房困难户只有50万户左右。目前，国家已经开始加大廉租房投入，但大部分资金仍需要地方政府配套，恐仍难以落实。

(三)住房保障方式单纯以“砖头补贴”为主，未做适时调整

1998年以来，住房补贴的发放只存在于少数垄断行业的国有企业中，我国城镇保障住房的主要形式为新建经济适用房。这种新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情况下是必需的，也是有效的。但从长期看，这种政策使政府直接介入住房的微观生产过程，妨碍市场机制的充分有效发挥。

新建保障住房的政策也要随着住房存量状况的改变适时调整而不能一成不变。城镇住房制度改革以来，我国城镇居民居住水平得到很大提高，城镇住房严重短缺时代基本结束。按城镇常住人口计算，2005年我国城镇人均住宅建筑面积为19.16平方米，自有化率超过80％，城镇居民的住房需求已经由单纯的数量需求进入到数量和质量并重阶段，住房已经成为城镇家庭不可或缺的资产，以“砖头补贴”为主的住房保障方式应该适时有所调整。

二、我国现有城镇住房保障制度存在问题的原因分析

(一)住房保障定义过于宽泛导致受惠群体并没有集中在最困难的低收入阶层

依据公平原则，运用公共资源补贴的阳光，应首先惠及最低收入群体，若有余力再逐步扩大到低收入群体、中等偏下收入群体。总之要从最低收人群体开始逐级扩大。总结近10年来我国住房保障制度的建设，作为主要保障方式的经济适用房的受惠对象并没有集中在最困难的低收入阶层，显然政策设计之初并不是以解决最困难群体住房问题为主要的政策目标。

应该说，现有住房保障制度是伴随我国经济体制转轨的产物，它对促进住房体制改革、减轻住房新旧体制转轨的剧烈震荡，满足城镇部分中低收入居民家庭的住房保障需求，缓解体制转轨时期政府住房保障资金短缺现象，促进适应市场经济体制下新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但随着住房市场化改革的逐步推进，我国城镇居民住房水平得到很大改善，住房自有化率超过80％，住房保障的受惠对象应逐步下降为最困难的低收入阶层。从发达国家的发展历程看，住房保障普遍经历了两个阶段：在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在居住升级阶段，住房保障重点转向中低、尤其是低收入家庭。

(二)“二元体制”下缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析

由于“二元体制”的存在，建设部门只统计国有土地性质上的住房存量和住房建设量，城镇住房另一重要的供给源――“城中村”并不在统计范围内。同样道理，城镇居民的居住状况也只统计到居住在国有土地性质上的住房内的居民，大部分为城镇户籍人口，进城农民并没有被考虑在内。利用国家统计局2005年1％人口调查资料分析得出，城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源。全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的1/3，城中村住房解决了30％城市常住人口的住房问题，尤其成为外来人口的廉租房。城中村居住的人口中全国平均来看有1/4为外来人口，在一些大城市的城中村中外来人口甚至超过本地村民。与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1/3。

此外，近20多年以来我国没有做过一次详细的住房普查，缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析，基础资料的缺乏难以指导住房保障制度的完善。

(三)没有考虑公房出售后已形成的高住房自有化率的社会背景

20年前，我国城镇居民几乎全部都是“无产者”。大量公房出售和1998年之后房地产市场的快速发展，使得我国城镇居民的住房自有化率快速提高，今天绝大多数的城镇居民都拥有自己的住房资产，未来“买房置业”仍会是城镇居民普遍的资产积累形式。

在这种住房高自有化率的背景下，仅以收入统计而不计入住房资产的价值来确定住房保障范围显然是不妥的。

(四)中央和地方政府在住房保障事权和支出责任划分上缺乏明确的职责界定

中央政府对事关稳定与和谐社会建设的保障性住房一直都非常重视，但财政体制并没有明确提出保障性住房为中央事权，也没有明确保障性住权必须为地方政府承担，使得中央政府在对提供保障性住房的财政支出责任上存在软约束，实际支出规模很小，地方政府对保障房建设和供应的积极性也不高。这种中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不清，是造成近年各级政府对住房保障建设投入不足，导致保障性住房建设缓慢的主要原因。

2007年，国务院24号文明确城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责。但该文件在财政支出责任方面只做出了定性规定，并没有量的

要求，缺乏与政府廉租房责任相对应的量化的财政支出责任安排。因此，还需要完善我国各级政府住房保障责任的对接机制或相关制度。

三、建议

(一)准确界定住房保障的含义

我们认为，住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者、以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。我国城镇居民的住房保障应准确定义为“救助”的含义，以解决最需要帮助的住房困难群体为主要政策目标，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。对于“夹心层”住房问题，必须明确不包含在住房保障的范围之内，对这部分家庭可考虑采取优惠财税政策进行住房补贴。

建议城镇住房保障体系以廉租房为主，现阶段可以保留少量的经济适用房作为过渡。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵盖目前的廉租房和经济租用房两种形式；经济适用房作为政策过渡保持少量建设。主要面向拆迁户和退出宅基地的农民，保持现有的管理政策。长远看，经济适用房和“双限商品房”应逐步退出住房保障体系。

廉租房和经济租用房的合并，是为了减少保障模式的复杂性，避免由于保障方式划分过细而带来的新的无限可分的“夹心层”家庭存在，降低实际操作难度。

(二)明确住房保障范围

首先，城镇住房保障对象应该面向全部常住人口而不仅仅关注户籍人口。人力资本是城市经济发展的重要资源，为城市经济增长做出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。从人力资本积累与城市经济持续发展的角度来看，住房保障是实现人力资本提升的必要条件。这种人力资本的提升可以为快速城市化进程中产业的发展提供必要的、低成本的劳动力，有利于城市产业结构的升级和城市社会经济的可持续发展。因此，政府应该为城镇低端迁移人口包括低收入农民工提供必要的基本的住房条件。

第二，初步测算，2005年我国需要纳入城镇住房保障范围的家庭户数约占城镇家庭总数的5％，大约920万户。在城镇化快速发展和人口自然增长较快的人口红利期，每年大约40万户新增家庭需要进入城镇廉租房体系。住房保障对象包括：城镇户籍人口中最低收入阶层拥有自有房产的家庭，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50％以下)没有房产的家庭及其新增家庭，5年后仍留在城镇租房住的农民工(需要对其农村宅基地及房产有妥善的解决方法)，具有城镇户籍的低收入迁移家庭。

第三，公务员住房不宜统一进入住房保障体系。公务员住房一直列入经济适用房政策管理，这部分群体显然不是低收入阶层。根据国家统计局2005年1％人口调查数据分析，公务员的住房条件和收入均远高于城镇家庭平均水平。例如，公务员家庭户均住房面积为90平方米，比城镇家庭户均住房面积高10平方米；公务员家庭月均收入2183元，远高于城镇家庭平均1782元的水平，相当于中等偏上收入水平。

(三)调整住房保障方式

从存量住房的户型结构看，50平方米以下小户型住房无论从存量还是从增量看，相对廉租房的需求都是足够的。我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主，“砖头补贴”为辅，在住房存量不足的地区可以适当进行保障房建设，或政府出资购买旧公房、小面积存量房等改造后作为廉租房源。

2005年，城镇范围内扣除城中村住房后，50平方米以内厨房和厕所设施齐备的住房占全部城镇住房的比例为10.3％。显然，对应本课题做出的5％的城镇住房保障范围，10.3％的小户型住房是足够的。考虑城镇化进程和人口自然增长因素下，城镇廉租房用户每年增加40万户，按50平方米／户计算，每年需要住房增量2000万平方米，不到每年城镇竣工住宅6亿平方米的5％。根据2000―2005年城镇住宅竣工数据，城镇住宅每年建设增量中50平方米以下的住房比例为25％。可见，从增量角度看，近年城镇住宅建设面积结构仍可以满足廉租房增量的要求。因此，现阶段我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题，持续多年的“砖头补贴”住房保障方式并不能持续符合我国国情，大量小面积住房的竣工不利于提高整个社会的住房质量，必然造成社会资源的浪费。

(四)确定住房补贴标准

廉租住房补贴包括公共住房建设和“人头补贴”两种形式。

“人头补贴”标准方面，我们采用ELES模型分析，结果表明我国低收入家庭可支配收入中扣除基本消费需求支出后的最大住房支出比例为30％，与多数国家和地区的标准相同，扣除住房相关费用后，低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25％。建议采取国际惯例，廉租住房补贴标准采用家庭可支配收入的25％与适当面积住房的平均市场房租之间的差额。

公共住房建设标准应该采用最低设计标准，按照24号文规定：新建廉租住房套面积控制在50平方米以下。廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据1999年6月1日起施行的中华人民共和国国家标准《住宅设计规范》(GB50096―1999)，计算出住房最低面积设计标准如下。

(五)采取积极措施完善住房保障制度

第一，将“城中村”住房作为廉租房的适宜补充。未来若干年内，我国都会处于人口向城镇大规模集中的高潮阶段，其中有大量低收入人员，短期内廉租房惠及所有外来人口的难度很大，“城中村”仍是适宜的住区选择。但需要投入资金对设施条件较差的“城中村”进行基础设施改造，完善公共卫生条件，尽量消除安全隐患；通过行政管理手段对村中出租住房进行检查整顿，允许公开出租，要求出租方对危房、简易房进行修缮，作为城镇廉租房的补充。

第二，各级政府的住房保障实施管理部门应在调查研究的基础上，尽快建立本市、本地区享受廉租房优惠政策待遇的城镇居民收入档案管理制度和收入变化追踪制度，研究廉租房优惠政策的退出机制。

第三，政府尽量收购居民小户型旧房作为廉租房源，鼓励居民实现住房改善，降低交易税费，发展二手住房市场，利用住房梯级消费可以很好地满足低收入居民的住房需求，还能够刺激住房建设，拉动经济增长。

第四，可以参考发达国家的做法，为提供租赁住房的开发企业提供长期贷款，增加稳定的租赁住房房源，为支付能力暂时不足的年轻人提供过渡房，也为无购房能力希望长期租赁住房的人群提供可靠的房源，甚至可以通过给予更多优惠政策鼓励开发企业建设向农民工出租的集体宿舍。

第五，适时开展住房普查，建立统一的房屋权属信息系统。

第六，加快住房保障领域法律法规建设，尽快制订推进住房保障制度建设必需的各类法律法规，例如《住宅法》、《保障性住房建设和经营管理条例》，为地方政府建立规范的城镇居民住房保障体系提供法律法规支持。

(执笔：刘琳)