慈善捐赠的财税激励政策效应分析

[摘要]慈善事业是我国覆盖城乡居民的社会保障体系的重要补充，也是构建和谐社会的重要基础。2007年我国慈善事业发展迅速，但与西方国家的差距仍然很大。我国对慈善捐赠的财税激励政策存在对慈善组织财务管理制度不清晰、捐赠范围受限制、退免税程序复杂等局限性，因此明确慈善组织财务管理规范、加大公益捐赠的扣除比例、允许超额捐赠递延结转等可以有效提高企业公益捐赠的积极性，促进我国慈善事业的发展。

[关键词]公益；慈善；捐赠；财税激励

一、我国慈善事业的地位及其发展

为了构建和谐社会，党的十七大报告明确定位慈善事业是我国覆盖城乡居民的社会保障体系的重要补充，是以改善民生为重点的社会建设不可或缺的组成部分；国家民政部专门成立了慈善事业协调领导小组和慈善事业协调处；民间组织管理局也开始对主要慈善组织――全国性基金会进行全方位的评估；新的《企业所得税法》在十届全国人大五次会议上获得高票通过，企业的公益捐赠免税额提高至企业年利润总额的12％；财政部、国家税务总局年初联合下文，把地方性慈善捐赠税前扣除的审查资格下放到省一级。这一系列措施和政策的实施，对提高慈善捐赠热情，促进慈善事业发展，起到了极大的推动作用。

2007年我国慈善事业获得了前所未有的发展，无论慈善大环境、公众与企业界的捐赠热情、慈善组织的发展，都呈现出加速度的发展局面。这一切，导致2007年度我国慈善捐赠市场善款资金总量的大幅增长。根据民政部慈善事业协调办公室、中民慈善捐助信息中心共同的《2007年度中国慈善捐赠情况分析报告》，2007年我国公众和企业的慈善捐赠(款物)总额超过223亿元，此外，与慈善事业有关的公益金总额356亿元，光彩系统的带捐赠性的社会责任投资约200多亿元，来自境外的捐赠(款物)总额达到86亿元，四项相加，2007年度我国慈善市场资金总额达到约865亿元，约占2007年全国GDP总量的0.35％。

然而与西方国家相比，我国的慈善捐赠规模还有很大差距，美国的慈善捐赠每年都在2000亿至3000亿美元之间，个别年份高达6000亿美元，究其原因，除了社会慈善意识存在较大差距外，我国政府的税收政策始终强调公益救济性捐赠应“通过我国境内非营利的社会团体或国家机关”，接受捐赠对象只能是政府民政部门或由其指定的有限机构，及民间慈善机构的财务管理制度规定不清晰，这在相当程度上影响了社会慈善公益性捐赠活动的效果。

二、我国公益慈善捐赠财税激励政策的局限性

(一)对民间慈善机构的财务管理制度规定模糊

虽然中央政府和有关部门针对慈善事业陆续出台了《社会团体登记管理条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《民间非营利组织会计制度》、《中国青年志愿者注册管理办法(试行)》等法规，但在实践中的具体操作仍有较多争议，原因是关于民间慈善机构的财务管理制度一直以来不甚明确。

1、慈善机构的筹资及运作费用上限标准是否可以参照《基金会管理条例》中规定的10％的问题。虽然《基金会管理条例》第29条中规定“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％”，但该规定仅针对基金会，对于其他民间非营利组织能否参照该规定执行政府部门一直都没有明确的表示。因此在实际操作中很多民间慈善组织都是事实上参照该规定执行，但由于没有明确的规章制度，“心里都没底”。

2、费用的列支来源能否包括所募集的善款本金。在《基金会管理条例》中，第29条规定“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70％；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8％”，再加上“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％”规定，可知对依法成立的基金会来说其运作成本是可以从其募集的收入或本金中列支的，而对其他民间非营利组织，员工工资及办公经费等在既没有政府财政经费拨款又无投资收入的情况下，只能从募集收入中筹集，实际操作中有些是从所募集的资金产生的利息中列支的，或者直接从募集资金中列支，因没有统一规定而做法各异，由此引起争议也就在所难免，尤其是善款募集过程中发生的筹资费用能否直接在所筹善款中列支问题，如南方某省慈善总会2004年底实施对社会募集者支付善款“提成”业务费的做法就受到了当时社会的质疑。

3、对所募集的资金收入进行性质划分的问题。《民间非盈利组织会计制度》第60条规定，“民间非营利组织的捐赠收入，应当视相关资产提供者对资产的使用是否设置了限制，分别限定性收入和非限定性收入进行核算”，第64条规定“民间非营利组织应当将本期发生的各项费用结转至净资产项下的非限定性净资产，作为非限定性净资产的减项”，根据这两项规定，民间慈善组织包括基金会只能将其发生的各项费用主要在捐赠收入中的非限定性收入(捐赠人对所捐赠的资产不设置时间限制和用途限制的情况)列支，因此在捐赠总额既定时，捐赠人的捐赠资产用途限制与慈善组织的费用列支限额之间就存在一定的冲突：捐赠收入中的限定性资产越多，慈善组织的费用列支限额就越小，反之亦然。

在慈善事业发展的初期阶段，当捐赠人潜意识中忽略慈善组织的运作成本，认为所有捐赠都应用于社会公益，从而没有意识到需指定用途时，慈善组织就会面临对捐赠收入进行性质划分的道德风险诱惑，如2005年中国关心下一代健康体育基金会工作报告仅反映8208元社会公益捐赠却有62万多元的管理费收入而形成了巨大反差，该种利用捐款人未指定用途而损公肥私的做法严重地伤害了公众的捐赠热情；而在几乎所有捐赠人都意识到需指定用途而有意无意地忽略慈善组织的运作成本，限定捐赠收入为特定的公益事业时，慈善组织同样会面临“无米之炊”的成本困境，如网络助学组织“格桑花”曾经历过的所有助学对象的核实费用及活动经费完全由成员自掏腰包的状况。

(二)对企业捐赠的税收激励不足

目前我国有关企业公益慈善捐赠的财税政策无法全面发挥激励作用，其局限性主要表现在以下方面：

1、捐赠企业享受税收优惠的捐赠途径有限。国家制定的选择性捐赠免税制度及缺乏对实物捐赠的优惠政策和对捐赠渠道的严格管制降低了企业的捐赠收益，加大了捐赠成本，打压了企业捐赠的积极性。目前虽然能出具税收减免资格凭证的公益机构在逐渐增加，但大批量的社区经常性捐赠难以获得减免税凭证，而且现实生活中大量存在的实物捐赠也不在税收优惠政策范围之内。

2、退税程序复杂。一个完整规范的退税相关程序尚未形成，获取税收减免的程序繁琐，耗时长，举证困难，增加了捐赠者的交易成本。

3、公益救济性捐赠所得税税前扣除的有关政策不尽合理。虽然2008年1月1日开始实施的新《企业所得税法》已将公益捐赠税前扣除比例提高到12％，在一定程度 上提高了企业捐赠的积极性，但2008年前采纳的《企业所得税年度纳税申报表》中在企业公益捐赠支出税前扣除方面存在的问题仍对该期间企业的捐赠意愿有负面的影响：

(1)公益救济性捐赠在所得税税前扣除的顺序靠后，仅列在“三新”费用加计扣除额前，不利于企业参与公益慈善事业。在企业所得税年度纳税申报表中，准予扣除的公益性、救济性捐赠限额的计算是在调整后的应纳税所得额基础上进行的，在除公益救济性捐赠外所有项目都调整完毕后才得出，其扣除顺序也靠后。如果主表第16行“纳税调整后所得”弥补完以前年度亏损后为负数，则不能扣除公益救济性捐赠在当年税前扣除的额度。这在一定程度上削弱了企业捐赠的积极性。

(2)当年没有扣除完的公益救济性捐赠限额和超额部分不能往以后年度结转扣除。在《企业所得税暂行条例中》，对规定有所得税税前扣除限额的扣除项目，其中符合税法扣除条件的广告费支出，其扣除限额当年未扣完的部分，可无限期向以后纳税年度结转。但对于法定公益救济性捐赠，如果计算出的扣除限额为30万元，而当年只能扣除20万元，则意味着有10万元的捐赠额度将作废，不能顺延到以后年度继续扣除，这也在一定程度上缩小了企业公益救济性捐赠的规模。

(3)以年度为限不能跨年向后顺延公益救济性捐赠的扣除会导致经营有周期性的企业或效益波动较大的企业在进行公益捐赠时采取谨慎原则，人为压低了可能的公益捐赠总额。对某企业来讲，在一个会计年度内，如果经济效益不均衡，上半年利润可观，企业乐观估计，进行了慷慨的捐赠，但到了下半年，如果经营形势发生逆转最终导致全年利润很低甚至亏损，则上半年发生的捐赠支出将无法全额扣除，而且也不能递延到以后年度扣除，产生公司的捐赠“内伤”。因此，为避免该类情况，在会计年度前期，企业总是本能地倾向于少捐或不捐，而到接近终了时，往往不一定能及时将扣除限额用足。这也导致了企业的公益救济性捐赠支出规模偏低。

三、进一步完善财税激励机制，促进慈善公益事业的发展

为推动我国慈善事业的更好发展，政府应进一步完善财税激励机制，推进慈善机构的健康发展，适当调整针对公益救济性捐赠的税收减免政策，提高企业和个人捐赠的积极性。

1、明确慈善机构的筹资及运作费用上限标准，规定民间非营利组织可参照《基金会管理条例》中的10％执行，为民间慈善组织的运作提供制度保障。

2、慈善机构的各项运作费用包括业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用等，根据《民间非盈利组织会计制度》规定，可以列支于由非限定性收入结转而来的非限定性净资产项下作为减项，因此所有可以划分为非限定性收入的收入都可能成为费用的来源，包括慈善机构筹集到的未限定时间和用途的捐赠收入本金及其利息收入等等。现实中的争议来自于对费用合理性的认定，如在这次四川“5・12地震”捐赠中，中国红十字会关于扣除工作成本提成的事件，被社会广泛诟病，闹得满城风雨。而问题的关键在于这一费用是否公开、透明，能否以“居间费”的方式得到捐赠人的认可。因此，政府制定促进慈善机构运作公开化、透明化的机制是保障。

3、关于慈善机构募集资金的性质划分问题，实际上还是慈善机构就其运作费用与捐赠人之间的相互理解与信任问题。慈善机构的运作需要消耗成本，这一点相信所有的捐赠人都可以理解，慈善机构需要做的，就是面对公众清晰地对自己的费用预算作出详细说明，证明其合理性与科学性，获得捐赠人的认可，以保证自己可从捐赠人处得到足够的费用来源，并且高效率地完成慈善机构的使命。要监督慈善机构做到这一点，政府应该构建外部审计体制，确保10％的成本总支出标准。

4、进一步扩大公益捐赠的税前扣除范围。2008年以前，我国慈善机构中有资格接受税收减免捐赠的，只有中华慈善总会、中华健康基金会等几十个团体，并且可以扣除的比例从3％、10％到100％不等，其中可全额扣除的仅有22家。这一数字相对于全国几十万家公益性社会机构而言相去甚远。日常发生的频繁、小额、社区性的企业和个人捐赠难以从接受捐赠的慈善机构处获得有效的减免税凭证，这一点在很大程度上抑制了捐赠者的捐赠意愿，直接制约了民间慈善机构募捐行为的效果。

这一点正在逐步改进，财政部和国家税务总局联合的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》(财税[2007]6号)表示，经民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，凡符合有关规定条件，并经财政税务部门确认后，纳税人通过其用于公益救济性的捐赠，可按现行税收法律法规及相关政策规定，准予在计算缴纳企业和个人所得税时在税前扣除，这就增加了接受税前扣除捐赠资格的公益组织数量，拓宽了捐赠渠道，有助于提高企业和个人进行慈善捐赠的热情。

以浙江省为例，据2008年3月14日公布的浙财税政字(2008)1号文件，浙江省第一批具有公益救济性捐赠税前扣除资格的基金会和社会团体共有114家，相对于以前全国范围内只有几十家的情形，纳税人可以选择的范围扩展了很多。

5、改进捐赠免税制度，提高免税退税的工作效率。建议税务机关将免税申请程序简化合并，使企业绝大部分慈善捐赠都能享受到免税优惠，降低企业捐赠成本；税务部门授权可以接受税前扣除捐赠的公益组织，直接开具可以冲抵应纳税额的票据，以简化税收减免程序，发挥免税促进企业捐赠的作用。

6、继续加大公益捐赠的扣除支持力度。2008年开始实施的新《企业所得税法》中已规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。从“调整后的应纳税所得额”到“利润总额”，公益捐赠扣除的基数扩大了；从3％到12％，公益捐赠扣除的比例也提高了，与美国针对公益捐赠税前扣除比例基本持平。基数的扩大与比例的提高，无疑将激发企业投身慈善事业的热情。

尽管新的《企业所得税法》已加大了对公益捐赠的扣除范围，但企业的公益救济性捐赠支出，是在企业资金有余力的情况下对公众利益和社会公共事务的支持，可以补充社会公共事务管理资金的不足，促使企业主动履行社会责任，具有社会公益的性质。由于企业是以利润最大化为目标的经济组织，社会责任的履行程度受其股东和管理层的控制，除了有意识地利用捐赠行为逃税情况需要政府监督之外，社会完全可以相信企业所有者和管理者会很好地协调追求利润与履行社会责任之间的关系。因此，放开对公益、救济性捐赠的扣除比例，不会影响企业的发展从而影响到整个国民经济的增长，也不会对政府的财政收入有根本的影响。目前12％的公益救济性扣除比例，还可以在适当时候继续提高，直到全国实施统一的税收扣除政策，即“在缴纳企业所得税前全额扣除”。

7、将公益救济性捐赠税前扣除的顺序提前，允许超额捐赠递延扣除，进一步调动企业公益捐赠的积极性。建议在企业所得税纳税年度申报表中，将公益救济性捐赠的税前扣除顺序列在第16行纳税调整所得之后，列在弥补以前年度亏损以前，从而让企业充分享受公益救济性捐赠的免税优惠，同时允许企业将当年未抵扣完的公益救济性捐赠额度结转到以后年度无限期扣除，从而最大限度调动企业投身公益慈善事业的积极性。