新疆地方政府公共服务建设研究

【摘要】新疆的发展与稳定，关乎全国的发展与稳定。但由于诸多原因，新疆城乡之间基本公共服务存在总量不足、结果不均、结构失衡等问题。2010年的中央新疆工作会议明确提出，到2015年新疆人均基本公共服务能力达到西部地区平均水平。基于这一战略安排，我们认为新疆各级地方政府都应该从当地实际出发，强化公共服务职能，创新公共服务机制，提升公共服务的水平与质量。

【关键词】新疆 公共服务 均等

一、新疆地方政府公共服务的概况

自西部大开发战略实施以来，新疆在教育、卫生医疗等方面取得了很大的进步，但与其他发达省份相比，还是存在一定的差距，所以需要做得还很多。

（一）教育方面

自从新疆政府大力推进改革开放以来，新疆的教育事业取得了重大进步。中小学的毕业率不断地上升，小学的毕业率由2003年的18.5%上升至2013年的19%，中学的毕业率由2003年的26%上升至2013年的33%，这十年来在教育方面，进步还是很大的。

（二）医疗卫生公共服务

改革开放以来，新疆在医疗卫生方面也取得了长足进展，具体表现在以下方面：一是卫生机构数、卫生人员数不断增加，人均拥有医生数远远高于全国平均值。新疆卫生机构数由 2003 年的 9618 个增加至 2013年的 18663个，卫生人员数由 2003年的 116584人增加至 2013 年的189578 人，医疗机构床位数由2003 年的 72658个增加至 2013年的 137300个，且自实施西部大开发以来，新疆的人均卫生费在民族自治区中一直处于前列，而且超过了江苏、广东的人均卫生费。

（三）社会保障公共服务

改革开放特别是实施西部大开发以来，新疆的社会保障工作取得了重大进展，具体体现在：一是人均抚恤和社会救济费处于前列。自 2000 年以来，新疆的人均抚恤和社会救济费不仅在民族自治区中处于前列，而且高于一些发达省的人均水平。二是社会保险实现了飞速发展。2013年新疆城镇养老、医疗、失业、工伤和生育五大社会保险参保人数分别达到 476.3万人、877.1 万人、283.9 万人、309.5万人和 296.1 万人；实现了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，城镇居民基本医疗保险在部分地州开始试点。

二、新疆地方政府公共服务建设的制约因素

在一个国家的特定行政区域内，人民基本的社会公共需要和地方政府的公共服务水平是由该行政区域的经济发展水平、社会经济体制、公共服务理念等多种因素决定的。

（一）社会公共需要的变化

与我国发达地区相比，新疆社会公共需求除了具有总量增加，空间增大和结构变化等共同点外，还具有自身的特点。新疆社会公共需要的变化带有过渡性特征，居民对公共产品的需求弹性变化比发达地区慢。随着西部大开发的实施、城镇化步伐的加快、居民收入水平的提高，新疆居民需要政府提供更多的社会性公共服务；近年来，新疆居民的消费观念和方式发生了重大变化，消费支出不断向享受型和发展型升级。由此可见，现阶段新疆的社会公共需要正由经济性为主向社会性为主转变，但还没有达到与发达地区一样的程度（以社会性支出为主），带有过渡性特征。这种特征决定了新疆地方政府需要采取与发达地区不同的政府公共服务策略。

（二）经济发展滞后

自实施西部大开发以来，新疆经济得到了飞速发展，人均 GDP 在五个民族自治区中一直处于前列，与全国平均水平相当，但与我国经济发达省、市还有很大差距。新疆经济不仅发展滞后而且区域发展极不平衡，由于新疆基础设施条件较差，经济发展水平较低，贫困地区与困难群众较多，而且南北疆自然条件和生产方式差异大，全疆各地区之间、城乡之间的发展极不平衡，先进的社会发展理念、先进的产业与原始落后的社会观念同时并存。

（三）公共服务理念滞后

我国各级政府一贯称自己是“为人民服务”的政府，但在实际行政活动中，政府往往是“全能政府、人治政府”，政府常常选择强制性方式凌驾于社会之上，“政府本位、权力本位、官本位”的理念在公务员头脑中时常出现，“服务”常常成了一句口号。在社会主义市场经济条件下，地方政府的一般职能是社会管理，核心职能是公共服务。新疆地方政府越来越重视地方政府公共服务职能，陆续在构建地方服务型政府，但是把社会和人民看作管制对象还时有发生。从“守夜型”政府到服务型政府，从英国的文官制度到现代公务员制度，中国人的目光常常集中在“政府”和“公务员”身上，因而忽略了地方政府公共服务的“消费者”―人民。由于新疆各族人民对当地政府期望值不断提升，尽管新疆地方政府为了满足辖区内各族人民的基本公共需要而提供越来越多的公共服务，但还是不能很好地满足他们的需要。

（四）公共服务社会化缺位

在公共服务领域，市场不能发挥作用或不能充分发挥作用。公共服务作为一种特殊的公共产品，其公共性质决定了必须由政府来负责供给。20 世纪 70 年代以来，西方发达国家政府公共服务开始由政府向非营利机构转移。非营利机构的出现弥补了公共财政资金的不足，能够更好地促进社会福利，增进社会公平，为社会提供有效服务。由于新疆地方政府垄断公共服务，各族人民的社会公共服务需要又日益增长，而政府对这种需要回应能力却不足，非营利机构就必然出现。

（五）公共服务城乡差距大

政府通过转移支付和财政支持，发展教育、医疗卫生和社会保障等公共事业，是政府公共服务的重要职能。目前新疆城乡居民所享受的地方政府公共服务差距很大。一是新疆城乡教育公共服务差距大。城乡不仅在教育经费、办学条件和师资水平上差距大，而且在居民受教育程度上差距也很大；二是新疆城乡医疗卫生公共服务差距大。城镇居民基本上在医疗保险制度的覆盖范围之内，而农牧民获得的医疗保健卫生服务要远远少于城镇居民。三是新疆城乡社会保障公共服务差距大。城镇居民大多可以享受现代社会保障制度，包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城镇居民最低生活保障制度。而广大农牧民基本上被排斥在现代社会保障制度之外。

总之，新疆地方政府公共服务建设一定要综合考虑当地社会公共需要的变化经济发展水平、公共服务理念等制约因素。新疆地方政府在设计公共服务制度时必然受到这些因素的制约。

三、提升新疆政府公共服务供给能力的对策探析

（一）建立公共服务资金保障机制

1.要继续加大中央财政对新疆政府的倾斜力度，确保对于新疆地方公共服务项目的转移支付，以补贴新疆政府由于公共服务成本较高而造成的财政不足。

2.要明确各级政府对公共服务资金的支出责任，通过结构调整，明确中央政府、自治区以及自治区以下地方政府对公共服务资金的支出责任。

3.要落实新疆地方政府财政立法自治权，民族自治地方的财政自治权中最重要的就是财政自治立法，通过加强政府公共服务财政投入方面的立法确保新疆政府公共服务投入资金的不断农村公共品。

（二）优化财政制度安排

1.要明晰权责界定，使中央与地方的事权与财权相匹配。合理界定中央政府与地方政府在新疆公共服务供给中的权责，优化财政分配比例，保证公共服务供给中资金到位。

2.要进一步推进财税体制改革，即调整与中央共享税收分成办法或提高中央对新疆的税收返还比例，建立适应新疆自身特别区情的财政税收体制。

3.进一步积极争取中央的政策性支持和转移支付，充分享受新疆资源禀赋的优势。

（三）平衡南、北疆及城乡公共服务供给，优化支出结构

1.建议改革完善财政管理体制，积极探索财政上的“中央对口扶持南疆”、“发达省市对口支援南疆”和“自治区直管南疆县”改革试点，加快南疆三地州的经济和社会事业的发展。

2.完善自治区内部转移支付体系，建立城市对乡村的横向转移支付。加大对农村非竞争性和非赢利性社会公共项目的投入，完善各项投入体系建设。

（四）构建政府公共服务供给绩效监督评估机制

1.成立独立的公共服务供给绩效评估与监督机构―――公共服务评价与监督委员会。委员会的建立有利于掌握公共服务支出资金的使用动态和效果，节约成本、提升资金使用效率。该委员会应由专职公务员和兼职人员组成，兼职人员可由专家学者代表、媒体代表、普通群众代表组成， 考虑到新疆的特别区情，委员会应包括50%以上的少数民族成员。

2.引入听证会制度，以对公共服务供给的绩效进行监督和评估。对于较大的公共服务项目， 如乌鲁木齐的BRT 项目，在确立以前面向群众代表举行听证会，相关负责人需接受代表的质询， 在项目实施之后，相关进程及出现的问题应当向代表们及时进行书面报告形式的反馈。

3.综合运用电话、信箱、网络等平台，向普通群众开通征询、建议、投诉通道。这种通道一方面要履行对公众的调查职能，以使政府及时、准确掌握群众尤其是少数民族的需求；另一方面要接受公众的建议和投诉，并且给出解决结果或合理解释。

四、总结

新疆的情形十分复杂，新疆的稳定与发展也是一个永恒的话题，如何在不同的政治环境，不同的政策环境，不同的人文环境下让政府发挥自己的作用，进行公共服务建设是一个需要不断努力的长期工作。新疆各级地方政府都应该从当地实际出发，强化公共服务职能，创新公共服务机制，提升公共服务的水平与质量。

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