司法局农村法律援助调研报告

内容摘要：构建农村法律援助体系是一项庞大的系统工程，但归根结底就是要了解农村法律援助的现状，构建县、乡、村三级法律援助体系，并能使之良性运作，以更好地维护农民的合法权益。

关键词：农村法律援助体系

法律援助是一项“功在党和政府，利在贫弱群众”的特殊公益事业，是为弱者、贫者、少者、残者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公平、公正，体现法律面前人人平等的重要法律制度。据国家扶贫开发办公室的数据显示，截止20*年底，我国没有解决温饱的贫困人口有2610万，还有5000万人是没有稳定解决温饱的低收入人群，两者合计7600多万人，而这些人绝大部分生活在农村。随着工业化和城市化的迅速发展，失地农民的景况逐渐成为一个严重的社会问题，据资料记载，目前全国约有4000万失地农民，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地贫困农民，已经成为一个特别需要关注的社会群体。随着城乡差别的扩大，大量农民工涌入城市就业，据农业部的统计数字显示，截止20*年底，我国已经有1.5亿农村劳动力进入城镇就业，成为我国产业工人的主体。由于农村贫弱群体维权意识较差，他们很容易成为社会弱势群体的侵害对象，而在他们的合法权益受到侵害后，又往往得不到及时有效的法律保护，因而成为社会不稳定的重要因素，进而妨碍经济发展。因此，建立一个完善的农民法律援助体系已经成为了现今亟待解决的重要问题。

一、农村法律援助的现状

（一）农民缺乏法律知识。在农村历史传统中，农民行为的指导思想是“礼治”多于“法治”，浓厚的“权大于法、情大于法”等与现代法治相矛盾的礼法观深深根置于农民的头脑中，并深深影响着他们的法律意识。正如费孝通先生所说的“乡土社会是礼治的社会”，在“乡土社会中，法律是无从发生的”。因而在习惯中，出于乡土伦理的“无讼”、“差序格局”，以及家族意识等心理影响，往往使得农民与农民之间、农民与企业之间、农民与政府之间的矛盾，不是通过法律途径解决。

（二）农民不懂得法律援助。法律援助制度的实施，解决了困难群众“打官司难”的一些问题，但由于现阶段宣传力度不够，特别是由于农民文化水平相对较低，经济条件差，有的甚至温饱问题还没有解决，他们无暇去了解法律知识，对抽象的概念难以理解，使得广大农村群众虽听说过“法律援助”，但绝大多数不知道“法律援助”是做什么的，更不知道申请法律援助的标准，更有甚者，把法律援助与社会福利等同起来。

（三）农民难以获得法律援助。首先，法律援助对象和范围过窄。法律援助的标准设立排斥农民，对农民如何适用没有明确的规定，许多贫困农民被排除在法律援助范围之外。另外，根据我国《法律援助条例》第二章的规定，法律援助制度并不能充分囊括我国所有的案件和类型，它可以及于全部的刑事案件和国家赔偿案件，但在民事诉讼和行政诉讼领域，根据案件类型受到很大的限制；其次，法律援助经费不足。据资料记载，我国20*年度各级财政用于法律援助的拨款总额为26220万元，以我国12亿人口为基数，人均占有法律援助经费仅为0.21元，在贫困地区就更少，比如笔者所在的县区，人均占有法律经费只有0.18元，而能落实到农民头上的经费就更少得可怜，这就意味着相当多的农民合法权益无法有效得到维护；再次，法律援助整体水平不高。据资料记载，截止20*年底，我国尚有200个左右的县、市（区）没有律师，全国每10万人才分享1名法律援助专职人员提供的服务，每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服务。律师资源的匮乏，在很大程度上限制了农民寻求法律保护。

二、农村法律援助体系的构建

法律援助要真正成为农民的“保护神”，筑牢社会稳定的第一道防线，实现法律面前人人平等，就要形成一个以县级法律援助机构为龙头，以乡镇法律援助工作站为骨干，以村法律援助工作联络员为补充的三级农村法律援助网络，建立职责明确、自上而下的农村法律援助工作体系，为农民群众获得法律援助开辟一条方便快捷的绿色通道。

（一）县级法律援助机构。截至20*年12月，全国已建立各级法律援助机构3149个，并依托司法所设立法律援助工作站40237个，在农村法律援助事务中，县级法律援助机构实际上发挥着直接组织、协调、监督、管理的作用，为此应从以下方面加以完善：

一要简化法律援助受理程序。授予法律援助站案件受理初审权，根据实际情况，对于一些简单的非诉讼案件可由乡镇法律援助工作站直接受理和办理；对农村低保户、低保边缘户以及农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿的法律援助案件不再审查其经济条件；并简化卷宗申请表格，以便于广大村民申请法律援助。

二要合理指派。本着高效便利的原则，结合案件性质、办案时限、当事人住所地的远近因素和工作人员的专业优势，合理指派法律援助案件的具体承办人员。

三要强化监督工作。按照“案前告之，案中指导，案后监督”的原则，对办案过程实行动态跟踪。做到既要协调服务，又要查处投诉，从而促使办案人员增强责任心，提高服务质量。对重大、疑难及典型案件实行“一案一报”制和集体研究制，确保农村法律援助事务的办理质量。

四要建立农村法律援助培训制度。采取集中培训和分片培训、定期培训和专门培训相结合的方式，对农村法律援助工作人员进行法律专业知识培训，切实增强他们为农民服务的奉献意识和业务能力，为法律援助工作的“质”和“量”开创一个全新的局面。

五要探索建立实体性审查机制。一直以来，只要当事人符合经济困难标准，申请案件属于法律援助受案范围，法律援助机构就批准法律援助，使得大量当事人请求本身没有法律依据的案件，或者根本无相关证据明显败诉的案件进入了援助程序，不但浪费了有限的法律援助资源，也给法律援助工作带来诸多不利影响。因而，要研究制定实质性审查工作的有关标准，从单一的程序性审查转入程序加实体综合性审查模式，不但要审查案件范围和经济状况，而且要审查申请人是否有合理的请求和事实依据，从而推进法律援助规范化发展。

（二）乡镇法律援助工作站。据统计，全国已依托司法所设立法律援助工作站40237个。司法所是县级司法行政机关的派出机构，依托其设立乡镇法律援助工作站，就形成了司法助理员具有双重身份，权责不清的局面，影响了基层法律援助工作的开展。在现阶段应着重做好以下工作：

一要建章立制，规范工作程序。《法律援助条例》仅为县级以上法律援助机构的运作提供了依据，但乡镇法律援助工作站的运作并无章可循，无法可依。所以，应尽快完善和规范乡镇法律援助工作站的管理办法，明确其性质、职责范围、审查权限等。如：*省司法厅20*年制定了《*省乡镇（街道）法律援助工作站工作职责》，具体规定了其工作职责、程序等，把我省乡镇（街道）法律援助工作站的业务纳入到规范化轨道上来。

二要有效利用和整合现有基层法律服务资源。根据上级精神，基层法律服务所正在逐渐退出诉讼领域，只能从事本乡镇、社区内的公益性活动。法律援助工作站可以吸纳这些优秀人才，利用基层法律服务工作者的法律知识，为申请法律援助的人员进行解答，提供援助。

三要积极争取乡镇党委政府的重视。法律援助工作人员要积极主动向所在乡镇党委政府领导请示汇报，让乡镇领导认识到法律援助是落实执政为民理念，构建和谐社会的重要举措，以争取他们的重视和支持，努力使法律援助工作纳入乡镇党委、政府的工作日程。

四要进一步落实案件受理初审权。基层法律援助工作站贴近群众，掌握本乡镇内农民家庭情况比较具体，将经济状况的初审权授权给他们，可以保证经济审核的客观性、真实性、时效性，同时可使县级法律援助机构有更多的精力对案件内容进行审查和办理。

（三）村法律援助工作点。由于我国农村经济相对落后，农民居住分散，思想封闭，乡镇法律援助工作站的触角很难延伸到农村的最基层，比如，笔者所在的县是一个部级贫困县，在1550平方公里的土地上分布着近2000个自然庄，这里山路崎岖，交通不便，农民朋友们的合法权益遭到侵害时到乡镇求助都显得遥不可及。所以，建立以行政村民调组织为依托的法律援助工作点，进一步促进法律援助工作向农村发展是非常必要的。

首先，成立组织机构。依托村级民调组织设立法律援助工作点，将法律援助工作的触角直接延伸到农村的最基层，使农民在家门口就能得到法律援助服务。

其次，聘请法律援助员。在村民中专门聘请掌握法律知识较多、有威望的人担任法律援助联络员，运用人民调解手段，为弱势群体提供必要法律援助服务；

第三，探索法律援助在化解基层社会矛盾中与其他执法调处手段的衔接机制，更好地发挥法律援助维护基层稳定的职能作用，筑牢社会稳定的第一道防线。

三、农村法律援助体系的良性运作

在农村法律援助体系构建的基础上，为让县、乡、村三级援助体系良性运作，必须有一些必要的保障：

（一）加大宣传力度，扩大法律援助社会知晓率。

县级法律援助机构要采取多种形式、利用多种载体宣传法律援助。开展送法下乡活动；印制《法律援助条例》等单行册和宣传单，分发到农民群众手中；举办法律援助知识讲座；利用有线电视、有线广播开辟专题栏目。乡镇法律援助工作站和村法律援助点要充分发挥扎根基层的优势，主动给农民以更多关注，变被动服务为积极主动服务，有针对性地进行法律援助宣传和咨询，使广大农民知道法律援助，了解法律援助，进而运用法律援助来维护自身的合法权益。

（二）打造高素质队伍，提高法律援助的服务质量。

农村法律援助工作面广量大，应在抓好网络建设的同时，抓好人员落实，资源整合。首先要配齐配强县级法律援助机构专职工作人员，应有不少于百分之六十人员具备律师、基层法律服务或公证员资格。乡镇法律援助工作站应由司法所指定专门人员从事法律援助工作，或者聘请基层法律服务者，作为法律援助专职工作人员，其工资待遇由乡政府事业经费、综合治理经费中酌情解决。村级法律援助联络员的聘任，应有一定的考核制度，联络员应当具备为人正直、乐善好施、有一定的奉献精神和相当法律常识的人担任，对联络员调解解决的法律援助案件，由县法律援助机构发放办案补贴。

（三）加大资金投入，保障法律援助与经济社会协调发展。

目前我国还是一个发展中国家，在短期内不可能像发达国家那样对法律援助投入大量财政资金，尤其在农村，法律援助专项经费还不能满足开展工作的实际需要。2007-6-299:50:49，因此，在现有的条件下，农村法律援助工作要拓展，就必须：一要建立农村法律援助专项基金，对每年用于法律援助的款项进行细分，专款专用；二要建立健全管理规范、实用有效的法律援助专项经费管理制度，力求做到花钱经济、办事高效，努力降低使用成本，提高法律援助专项经费使用效率，最大限度地利用有限的法律援助专项经费，为更多困难群众提供无偿法律服务；三要多渠道筹集资金，动员全社会力量，取得社会各界人士的慈善捐助。这样既体现法律援助的国家责任原则，又有助于解决在国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题。

结语：在当前和今后的一段时期，迫切需要我们切实加强农村法律援助工作，使农村法律援助体系早日建立并成熟起来，这是一项任重道远的法制建设。笔者作为基层法律援助工作者，将一如既往地担负起建设、发展这项事业的重担，为我国的法治事业贡献自己的一份力量！