我国公安机关预审制度探析

【摘要】“预审”一词是舶来品，并非我国之首创。我国的预审制度，起源于1931年12月中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的训令，立法于1979年7月我国颁布的第一部《刑事诉讼法》中，直至最后“侦审合一”，历经存与废的反复的同时，也伴着学术界的争论。什么是“预审”？预审制度的价值是什么？“侦审合一”现状和未来趋势如何？笔者试以唯物辩证为根本方法，采用历史分析、比较分析的方法对这些问题进行探讨。

【关键词】预审制度；国内外；存废；侦审合一

西方国家在现代预审制度的构建过程中，人权保障被认为是一个重要目的。我国的预审制度从革命根据地时期起，其创立的目的就较少考虑对被告人人权的保障。恰恰相反，建立预审制度的目的主要是为了更好地、更有效地追究犯罪。我国的预审是放在侦查程序中去的，是公安机关的预审部门依照法律规定，对侦查部门侦破的案件进行继续侦查，对侦查活动进行监督，最后决定是否将犯罪嫌疑人移送的一种侦查活动。它是侦查阶段的终结。公安机关集侦查、预审职权于一身，公安机关预审终结后，将案件移交检察院审查，最后由检察院决定是否想人民法院提起刑事诉讼。可见我国的预审具有侦查性质，而不是像国外那样在法庭正式开庭审判前的“预备性审理”。预审权由公安机关来行驶，预审存在于侦查程序中，而不是一个独立的诉讼程序。那么预审扮演一个什么样的角色？它的设立旨在弥补侦查工作的疏忽和不足，纠正侦查工作的错误，监督侦查活动的合法正当，对案件进行严格把关。这是我国对预审的定位。

一、我国公安预审制度的功能价值

充分认识预审功能，是重视预审，确保预审立法意图实现的前提。预审阶段与侦查阶段相比，它的结构变化主要有：一是侦查主体发生了变化。侦查主体不再是侦查部门而是预审部门；二是律师介入的程度更深、更广；三是被追诉方的权利范围进一步扩大；四是与检查机关的联系更紧密。我国的预审制度具有以下几个方面的功能：

（一）收集、规范证据功能。预审部门对案件中尚未查证属实的证据可以进一步收集查证，加强证据的证明力。对有瑕疵的证据，可以落实规范工作，使得整个证据链条更完整。

（二）深挖犯罪功能。预审部门可以通过对犯罪嫌疑人的讯问，对案件的分析整理过程中，发现其他犯罪活动和线索，查破其他的积案、余案。

（三）监督侦查活动功能。预审部门对侦查部门认定的事实进行审核，查明案件事实是否属实、清楚，是否存在其他疑点，有无冤假错案的可能；对侦查部门收集的证据材料进行审核，证据是否确凿充分；侦查部门认定的犯罪性质、确定的罪名是否准确，各项法律手续是否完备，采取的强制措施是否适当。

（四）保障人权功能。预审的保障人权功能除了可以通过监督侦查活动的实施外，还体现在《刑事诉讼法》中的预审所能采取的各项侦查措施中所规定的犯罪嫌疑人的保障程序。

（五）为公诉作准备功能。由于侦查终结移送的案件需要达到“犯罪事实清楚、证据确凿充分”、“罪名认定正确，法律手续完备”的要求，而提起公诉的条件是“犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任”，所以预审就具有对这些条件的把关作用，具有为公诉作准备的功能。

二、侦审合一的历史背景

侦审合一是指把预审机构合并到侦查部门，在侦查部门内部实现从立案、侦查、破案、讯问、查证到提请逮捕、移送等全部侦查办案过程的侦查改革举措。1997年6月，公安部在石家庄市召开全国刑事侦查工作会议，决定要“改革侦审分设的工作体制，实行侦审一体化”。同年8月，公安部将预审局监所管理局，原有预审职能及其工作人员并入国内安全保卫、经济犯罪侦查和刑事犯罪侦查等部门。各地公安机关根据会议的统一部署对其所属机构也先后进行了调整。侦审合一问题就是在这样的背景之下提出来的。

三、侦审合一的现状

针对侦审分设的弊端，公安部推进刑侦体制改革，提出侦审一体化的主张。其出发点是为了办证办案实效，提高办案效率和办案质量，明确责任，严格执法，更加有力地打击犯罪。然而侦审合一这么多年以来，全国各地侦查机构的设置呈现出了多样化的发展态势。多元化格局主要有以下几种。

（一）很大一部分公安机关实行了侦审合并，最后由法制部门来进行审核。但法制部门只是书面审查，既不讯问犯罪嫌疑人，也不调查取证。

（二）一部分公安机关撤销独立的预审机构，在刑侦部门设置预审支队或大队、中队或者专职预审人员。

（三）少数公安机关始终没有侦审合一，仍然坚持侦审分开。例如广东省广州市公安局预审监管支队、深圳市公安局预审监管支队以及广西省南宁市公安局预审监管支队，仍然坚持侦审分开。

（四）少数公安机关恢复已经撤销的独立的预审机构。例如北京市公安局2000年9月实行侦审合一，2005年8月实行侦审分开，市公安局及各分局成立了独立的预审处。

四、侦审合一后的利弊分析

我们说侦审分设的主要弊端主要表现在几点：侦查与预审的工作界限难以确定，两个部门之间互相推诿扯皮现象增多，对侦查工作有一定的影响；侦查和预审在职能上存在重叠，许多活动的同质性，造成人、财、物各种资源的巨大浪费。侦审分设导致刑侦人员和预审人员的业务素质难以提高。抱着解决这些问题为初衷而实行的侦审合一自实行起，实践部门和理论界就对此问题争论不休，支持和反对的都有。赞成的认为一加一大于二，利大于弊；反对的侦审合一严重削弱了预审的功能，也与法律之规定违背。

（一）侦审合一的积极意义

1.明确破案责任，提高侦查工作效率。侦审分设人为地将侦查工作连续性和完整性切断，这样带来的影响是侦查破案责任不清，影响办案效率。加上侦查和预审的职能分工界限不清，导致两个部门之间重复劳动，责任不清，影响办案效率。而侦审合一可以改变这种状态，它有利于保证办案时效，提高办案效率。

2.符合法律精神，适应社会的需要。现在刑事案件高发的时期，结案时效与深挖犯罪矛盾突出，侦审合一把侦查和预审时效结合在一起，给公安机关忙于应对各种类型犯罪减缓了压力。

3.促进提高民警的业务素质和执法水平。侦审合一之后，从立案到侦查终结侦查部门一办到底，责任都由侦查部门来承担，在明确了侦查部门职责的同时，更是给办案的民警业务素质和综合能力方面提出了更高的要求。这就有利于调动办案民警的积极性和能动性，增强他们的责任感和证据意识，促进他们有意识地自觉提高自身的执法办案水平，最后达到整个侦查部门水平提高的效果。

（二）侦审合一的弊端

1.法律的支撑力不足。无论是修改前后的刑事诉讼法中都肯定、强调了预审的法律地位。侦审合一之后，预审不再是一个独立的诉讼程序，这就意味着预审不是一项必须经过的程序。如此一来，在实践中预审工作就相当于避开了法律的相关规定。

2.预审的监督功能削弱，侦查权的制约力度下降。一切权力都容易被滥用，侦查权也一样。一切权力在本质上都有扩张性和膨胀性，只有权力的制约才能保证权力的正常行使。预审部门原本对保证公安机关办理刑事案件的质量、保证无罪的人不受刑事追究、顺利移送起到非常重要的监督和把关的重要。侦审合一之后，侦查内部的监督就出现了“空挡”。公安机关一向以行政命令性作为管理体制的主导方式，这种方式不可避免地给行政领导人带来极大的权威性，这种权威容易产生官僚腐败。

3.侦查工作“深挖”力度下降。侦审合一之前，预审部门直接领导看守所，有相对专业化的讯问，可以发现新的线索，深挖犯罪，提高办案质量，这当然与看守所的配合有着紧密的联系。深挖犯罪是原预审部门的一项重要任务，侦审合一后，可以说这个功能严重被削弱了。一方面没有专业的人员再去负责深挖工作，侦查人员忙于审结一个案子，尽快移送，紧接着投入到下一个案子的工作当中再者，侦审合一之后，看守所与侦查部门不再是隶属关系，也没有相应的法规进行制约，双方工作配合没有以前密切，缺乏统一指挥，深挖犯罪与在押案犯教育管理工作脱节，使得“深挖”力度下降。

4.办案人员水平不齐，短期内办案民警的素质面临严峻考验。侦审合一，意味着每一个侦查人员都要具备立案、侦查、破案、讯问、取证、结案和等综合的业务能力。办案人员的业务水平有高有低，对侦审合一的认识也各不相同，每个人在具体的实施过程中，可能会产生收集证据不全面、法条应用不准确等各方面的问题。这就如同让一个专门搞理论研究的人和一个专门搞实物操作的人要完美结合到一起是非常困难的。

五、完善预审制度应遵循的原则

完善的预审程序应当具有过滤、分流、庭前准备、司法审查四种普遍认定的功能。现行的庭前审查程序建立在限制全卷案移送、预防法官预断、避免完全的实体审查等原则之上。然而，我们看到的实际效果几乎恰恰相反。故而，有必要在再修改中重新确立设计原则。笔者立足于这个制度设立的初衷，提出以下几个构建原则：

（一）防止主观预断原则。这是我国现行规定的出发点，也是针对旧法的重大改进之处，应当坚持。需要澄清的是，这里的预断仅针对庭审法官而言，预审法官反而是要形成对案件的全面了解才能实现预审程序的基本功能。

（二）明确争议原则。预审程序的功能之一就是为庭审顺利进行做准备，只有在这个程序中明确了双方争议的关键点，才能更为合理的安排和控制庭审的类型和进程，进而达到促进效率、实现公正的目的。

（三）双方参与原则。预审程序能够避免公诉权的滥用，对侦查、进行监督，可以说就是为了保护被告人的利益而设置的。因此，如果没有让被告方参与到这个程序当中，充分发表意见，并且有效的影响这个程序的进程，是不可能实现这个目的的。

（四）实现庭前准备原则。预审程序内涵的功能之一就是做好庭前准备，使正式的庭审顺利、有效率的进行，因此这也是指导其下具体制度构建的原则。

参考文献：

[1][美]诺曼.M.嘉兰、吉尔伯特.B.斯达克：《热潮人员刑事证据教程》（第四版），但彦铮等译，中国检查出版社，2007

[2][法]皮埃尔.尚邦：《法国诉讼制度的理论与实践――刑事预审法庭和检察官》，陈春龙等译，中国检察出版社，1991

[3]云山城.预审学，中国人民公安大学出版社，2007

[4]曹文安.预审制度研究，中国检察出版社，2006

[5]王福龙.推进预审工作的思考.四川警察学院学报，2009，4

[6]沈裕民.论预审制度的历史沿革.预审学术论文，中国人民公安大学出版社，1991

[7]云山城.我国中“预审”问题研究.贵州警察职业学院学报，2005，3

[8]潘金贵.刑事预审程序研究，法律出版社，2008