浅析公共行政民营化

中国行政体制改革的总目标是建立与社会主义民主政治相配套、与社会主义市场经济体制相适应的,具有中国特色的社会主义行政管理体制。随着科技的发展，公共事务日益纷繁复杂，现代行政的任务除单纯消极地秩序维护的执行功能外，更包括积极的形成功能，而传统行政规制理论与实践的局限性也日益凸显，特别是随着环境保护、资讯化、全球化趋势的发展，这种局限性将愈加明显。于是，各国纷纷开始反思原有的公共行政运作模式，并着手变革，民营化便是其中的一项重要举措。

一、公共行政民营化改革的理论基础

（一）公共行政民营化的内涵。公共行政是指政府管理要充分体现“公共性”，即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序。按照这一思路，政府职能一方面要继续强化宏观调控职能、计划指导职能、监督协调职能、提供服务职能；另一方面，政府职能应向“公共领域”倾斜，在公共设施和基础设施建设、教育、环境、资源、人口、公共福利、社会保障、国家安全等方面充分发挥作用。这些职能的有效实施，需要政府建立和不断完善公共行政体制，而公共行政民营化逐渐成为加强行政体制改革的必然趋势。

参照国内外学者的论述，公共行政民营化至少包括如下基本内涵：一是民营化意味着政府“掌舵”（决策）和“划桨”（执行）职能的分离；二是民营化意味着打破政府在公共物品供给中的单一主体地位，形成政府、市场和社会各供给主体多元并存的新格局；三是民营化赋予公共物品的消费者自由选择权，以竞争的力量激励供给者提高其物品质量、降低成本。

（二）公共行政民营化的核心理论：公共物品和有限政府。萨谬尔森认为，公共物品的竞争性和排它性两个重要特征导致了公共物品消费上的“搭便车”现象，也决定了政府提供是最理想的制度安排。而布坎南认为，萨谬尔森所描述的是纯公共物品，与之相对应的则是纯私人物品，而现实生活中的大部分物品属于界于两者之间的准公共物品。准公共物品的界定，显示了政府垄断提供不是最有效的途径，而公共行政民营化引入市场机制，有利于实现资源配置效率。另外，有限政府理论认为，“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。该理论虽然过分强调市场功能，但是政府在某些领域适当放手，引入市场机制无疑是当代政府行政体制改革的一种趋势。

二、中国公共行政民营化改革趋势

（一）民营化改革的经济基础和政策导向。民营经济作为社会主义市场化改革的重要力量，在建立社会主义市场经济体制，促进改革开放、改善市场经济环境、加速我国的市场化进程中发挥了独特作用。特别是中共十六大以来，中央和各级政府在千方百计地为民营经济发展创造优良的政策环境，民营经济发展的宏观环境进入了最好时期，而且越来越好。当前行政体制弊端的突显，要求政府加紧行政体制改制，而民营经济作为促进社会生产力发展的重要力量，持续稳定的发展和良好的宏观政策导向能够有力地保障和促使民营资本进入公共行政领域，为民营化改革提供经济基础。

（二）民营化是深化政府行政体制改革的重要途径。公共物品供给的市场失灵方面，主要表现为公用物品不能完全通过市场机制来供给，私人部门在满足公共需求方面既无驱动力也存在局限性。为了弥补市场的不足，政府要承担较大的公用事业建设与运营管理责任。但长期以来我国行政体制具有全能主义的特征：政府职能过度膨胀，社会组织萎缩，政府机构不合理，政府部门具有公有制和部门所有制两重身份，不能适应社会主义市场经济条件发展的要求。再加上政府用于公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了我国建设现代化的进程。而民营化打破了传统“公共物品”的垄断性供给，引入市场竞争，有效地实施部分公共物品的市场化运作，有利于促进资源的更合理配置。引入民营化理念，有效实现公共物品的提供和生产相分离，是深化行政体制改革的重要途径。

（三）民营化可减轻政府财政负担和提高投资效率。受传统计划经济投融资体制的影响，中国的资金运行格局是以财政投资为主导的，这样政府承担的投资负担和风险较重。虽然经过这些年的改革，政府投资比例有所下降，但是作为单一投资主体，投融资方式和资金来源渠道十分有限，更加有限的财力和物力的投入也使得资金的利用效率远不及企业的市场化运作。政府投资主要侧重规模较大的公共项目，所需资金投入量大，有限资金的流动性较弱，增加了财政风险。民营化改革有效利用民营资本，能够增加资金供给主体，分散政府财政负担和投资风险。

三、公共行政民营化进程中的政府定位及现实途径选择

（一）公共行政民营化的范围界定。传统公共行政理论认为，政府供给公共物品就意味着政府直接卷入公共物品的生产过程。民营化的倡导者则把公共物品的提供与生产进行区分，萨瓦斯认为：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。而“服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。”因此，政府做出提供某一公共物品的决定并不意味必须依靠政府雇员和设施来提供它。公共物品的提供和生产相区分的理论是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。但是民营化是有一定界限的，并不是所有的政府职能都要选择民营化，都能实行民营化。政府在一些领域的责任是不可免除的，虽然将部分公共物品交由私营企业和民间组织来生产，但某些特定的涉及公共权利运用的职能仍属政府。首先，要把握住民营化只是政府行政体制改革的一个方向，是政府实现公共利益、社会效率和公平的操作手段。另外，要为民营化创造良好的制度环境，包括界定产权、制定激励性措施等。其次，加强民营化过程的监测。一个良好的监管框架和措施的严格执行对民营化的成功是至关重要的。最后，为公共物品的消费者提供支持与保护。由于经济人的原因，消费者容易陷入“集体行动的困境”，大大削弱了他们与公共物品供给者讨价还价的能力。政府有责任为消费者提供信息及其他支持，增强他们在博弈中的筹码。

（二）民营化的多种实践形式。借鉴西方经验，民营化主要有以下几种实现形式：一是合同承包。政府通过和营利或非营利的民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。二是公私竞争。公共服务对公共组织和私人组织同时开放，公共组织和任何外部的投标者一同参与竞标。三是特许经营。在特许制下，私人组织被赋予在某一地理区域内排他性地提供某一公共物品的权利。四是凭单。在凭单制下，政府给合格的服务对象签发可以兑换的凭单，他们可以到市场上自由选择相应的服务。凭单制赋予了服务对象自由选择的权利，从而使服务提供者有更大的压力去提供高质量、低成本的服务。五是私营基础设施发展与运营。在实践中主要通过建设－经营－转让（BOT）、建设―转让―经营(BTO)和建设―拥有―经营(BOO)等形式来完成。其中BOT的形式在国外比较盛行，主要指由民间投资并经营铁路、公路、医院等公共基础设施,一定期间届满后再将该公共基础设施的所有权转移给国家。

总之，政府以特许及优惠政策等方式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务,借助社会力量和资源提高公共服务的生产能力。在政府的规制下,私营部门有投资收益权,即通过向消费者收费的价格机制来收回成本,追求投资回报。在实际操作中，上述操作机制和形式可单独使用，也可混合使用来提供某一公共物品。

四、结论

综上，为了适应市场经济发展的需要，以转变政府职能为核心的我国政府机构改革，势必要保证在部分领域引入民营化机制，形成多主体和竞争格局，从而带来公共部门效率的提高，减少政府的活动范围，使政府从直接提供公共服务、直接干预企业和社会的琐碎事务中摆脱出来，将主要精力集中于制定政策法规、市场监管等间接管理上来。政府的管理范围小了，政府的职能才能真正转变，政府的机构改革才能取得成功。与此同时，我们也应该认识到建立规范和有序的民营化体制是一个渐进的过程，现阶段实施公共行政民营化是存在一定的思想和体制障碍的。在一些部门和行业，民营资本的进入仍有较大阻力，行政机构应该加紧明确政府职能界定，建立健全政策和法律体系，为公共行政民营化提供有力保障。