浅析行政公务民营化及其利弊

摘 要 民营化是一个热词，公共行政民营化是把国家任务交由民间运营，即由一切私人、私部门参与履行行政任务的现象。随着公共行政民营化的实施，公共部门与私人部门之间合作、互信和协商的可能将日益扩大，一种以平等参与、互惠合作为核心的新行政法人文精神正在形成。民营化对于中国这样一个泱泱大国来说是值得讨论和深入发展的，因为要管理好这样一个大国，单凭国家的公权力来管制总会有不全面，不周到之处，将国家公权力和公务民营化结合起来，即公权力和私权力结合起来，会对整个国家的管理起到一个很好的促进作用。

关键词 行政公务；民营化；利弊

中图分类号：D523

文献标识码：A

文章编号：1007-7316-（2014）01-

一、行政公务民营化的法律思考

民营化指的就是国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象，即从广义方面理解民营化的相关问题。目前广义的民营化包括国家行政的分权、还权与让权、公营企事业民营化、国有企业民营化，甚至还包括私有企业的进一步民营化，而狭义的民营化仅指其中的一部分，相对来说，公共行政民营化就是狭义所指。

（一）行政公务民营化的宪法学思考

民营化早期，在公法学者看来，民营化就是转让公共财产或者说就是放弃政府所本应负担的公共义务，而这些都与政府本身存在的合法性格格不入。因此，从某种角度来看，公共行政民营化实际涉及到政府公益事业能否由私人经营的问题。

公共行政采取民营化的方式从宪法层面看属于立法机关的裁量范围，它往往归属于立法机关的裁量范围或者需要某种国家政策变动的考量，通过这样的分析我们可以看出，国家或政府可以将自己原有的国家任务转给私人组织承担，在宪法理论上公共行政民营化似乎并没有。既然欧美、东欧以及我国宪法理论逐步认可公共行政民营化的合理性，那么宪法正当性的进一步问题便是国家任务委托私人执行的界限。在国家退让的制度方面，补充性原则是一个核心问题，它涉及的是一个发展开放原则，并且可以提升作为具有将来性社会秩序与经济秩序的支持，补充性原则同时也开启了竞争与合作的机会，这种秩序与分工原则是基于一种一般性假设――国家并不比市民全体聪明，与其规制，不如提供利用。

（二）行政公务民营化的行政法学思考

在现代行政法上，法律优先和法律保留被公认为行政法治主义的两项核心原则。就本文所探讨的主题而言，民营化无疑应当首先遵循法律优先原则，当法律已经就行政机关必须亲自履行某一行政事务作出明确规定时，行政机关就不得公然地违反法律规定而推行民营化举措。

法律保留中的“保留密度”根据法律保留所依据“法律”的制定主体和规范类型的不同，分为绝对保留和相对保留。就实质的民营化而言，因其涉及的事务多为关系国计民生的公用事业，稍有不慎就会危及民众的生存境况，故应当适用绝对保留原则。具体来说，对这些公共事务是否实行民营化改革必须由国家的立法机关决定，至少也应当通过授权立法的形式进行规范，行政机关不得仅凭组织法的规定而擅自采取民营化的行动。就功能的民营化而言，因各类方式的适用领域和参与程度不尽相同，因而在受法律保留原则的约束上也需要区别对待。就适用于干涉行政的几种方式来说，由于行政委托涉及公权力行使主体的转移，对相对人的权益影响较大，因而也需要适用法律保留原则，从保留的密度上来说，不仅包括组织法规范而且还应当包括行为法规范。

二、行政公务民营化的利弊

任何一个事物都会具有其两面性，有利也有弊，行政公务民营化也不例外，它在为行政带来便利的同时，也不可避免地会出现相应的弊端。

行政公务民营化的好处体现在以下几方面：

（1）从现实方面来看，民营化是改进政府机构生产率的根本战略之一，它能够引发私人产权、市场和竞争的力量，从而为公民提供更有效率的服务。市场激励机制得以充分发挥作用，即在管理者参与的竞争中，公共部门雇员被迫与私人签约者竞争。政府资助企业、行政性公司、公共事业局、公益性社团、国有企业或国家间接控制的企业被投入到市场环境之中。如果有效实施民营化，一般能大幅度提高效率，同时还会保持甚至改善公共服务的水平和质量。这就是为什么具有浓厚成本意识的公共官员开始转向民营化并视之为改进公共管理和政府效率的关键。（2）从公众的角度来看，国家的公共系统已变得过于制度化，过于官僚化，过于专业化，过于关注对自身利益的保护。选择权应该得到扩展，私人或公共部门的购买者不应依赖惟一的供方。民营化扩大了选择权，提供了强化传统机构和增强社区意识的机会，它意味着自由市场、地方主义、志愿主义和非规制化。为了追求一个更好的社会，平民主义者加入到追求更少政府的意识形态力量、追求好政府的现实主义者和商业利益追求者的阵营，努力推动民营化。

腐败容易在公私部门的边界发生。在一些地方腐败广为蔓延且根深蒂固，以至于人民对民营化怀有敌意，认为处于优越地位的官员和富裕家族会利用民营化充实自己的腰包。甚至有人认为，将国有企业继续控制在政府手中，哪怕亏损也要优于将它们出售给亲信，这样能防止公众资金的流失。确实有些发展中国家出现了“裙带资本主义”或者将民营化变成“私囊化”，俄罗斯则是“官僚资本主义”盛行，掌握国有企业的官员们支付微不足道的资金便获得大量政府资产，甚至通过自发民营化或自我民营化侵吞国家财产。腐败不仅发生在企业出售中，也可能发生在公共服务的提供过程中。政府的承包合同、特许经营权和补贴可以通过贿赂、串通和勒索获得。一个潜在的承包者会向政府官员行贿来影响其决策，官员也可能主动索要回扣。

参考文献：

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