浅析公共事业民营化改革的价值选择

摘要：20世纪中后期，针对公共事业管理效率低下的问题，公共事业民营化开始在各国兴起。但是民营化也遭到了许多质疑，人们争论的焦点是公共事业民营化的效率与公平的问题。罗森布鲁姆的多元行政观为研究公共事业民营化的价值选择提供了良好的途径，通过对政治、管理、法律途径的整合，探究公共事业民营化过程中的公平与效率价值的整合。

关键词：公共事业管理；民营化；公平与效率

中图分类号：F121.23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0216-02

一、公共行政三个途径及其核心价值

美国著名学着戴维·罗森布鲁姆在他的《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中，为我提供了多元的视角让我们审视公共行政。需要注意的是这里所说的公共行政并非狭义的传统的公共行政范式所以指的公共行政，而是泛指政府的管理活动。在公共管理范式已经被广泛认可的今天，我们研究政府活动时亦跳不出罗森布鲁姆为我们指出的三条途径。

1.公共行政的管理途径。因为民营化是与新公共管理密切相关的概念，是对传统的公共行政范式的一种扬弃，所以我们在这里讨论公共行政的管理途径时主要从新公共管理的方向来做研究。新公共管理（NPM）的核心价值是“公共行政是非政治化的，企业化的，对效率的追求”从NPM的角度来看，传统的公共行政和官僚体制已经僵化腐朽、丧失效率，所以应该对传统的公共行政进行必要的改革，其改革的主要理论假设有如下几点：（1）结果导向；（2）引入竞争机制；（3）顾客导向；（4）指定方向而不是亲力亲为；（5）放松管制；（6）向下授权；（7）企业家政府。

2.公共行政的政治途径。传统的公共行政强调政治与行政的分离，行政的目标是对于效率的追求，所以传统的公共行政强调的是职能与分工的专业化。即使发展到新公共管理阶段，对效率的追求依然没有改变，依然是其根本目标，但是政府在追求效率的同时往往会忘记政府缘何而存在，政府又在为谁而服务。公共行政的政治途径其核心价值是“代表性”“政治回应性”和“责任”。政治途径对政府改革的目标就是最大化的实现代表性、回应性和责任的价值。社会中存在着多元的价值和利益，政府活动要想回应与表达这些不同的价值和利益就必须将这些价值吸收到政府中来，再表达到政府政策中去。

3.公共行政的法律途径。公共行政的法律途径将公共行政活动看作是特定情境中的法律的实施与运用。这里的法律是一个广义的概念，包括：法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件以及对于该等法律法规的不时修改和补充。其法律渊源主要是宪法和行政法，以及由此衍生出的司法解释及行政立法。法律途径的核心价值是公平、公民实质权利、正当法律程序。由于正当法律程序的追求，法律途径在研究公共行政行为时首先观察其行政过程的合法性。对于实质权利与公平的主张则明显体现在抗辩程序中，每个人都有权利在法庭上陈述自己的观点主张，由法官来裁决。这两点核心价值的明显例证就是“行政听证”。

二、公共事业的民营化及其价值选择

（一）公共事业民营化

作为公共行政的一个重要分枝，公共事业管理的研究也可以从管理途径、政治途径和法律途径入手。

管理途径更强调的是公共事业的效率，即公共物品和服务提供的效率问题；政治途径更强调的是代表性和回应性，即公共物品和服务是否能够满足每个人的利益需求，公共事业管理是否表达了每一个公民和利益团体的利益；法律途径强调的是程序的正当性，公平和实质权利，其考虑的问题是公共物品的提供者在提供公共物品和服务时是否遵守了应有的法律程序，是否确保了公民在享受服务方面的平等的权利。

由于公共物品的非竞争性和非排他性容易造成“搭便车”和“过度消费”等现象，所以其供给方面向来是由政府或者其他公共部门提供。但是近年来公共部门提供公共物品也不被视为一种良好的选择，这主要是因为公共部门在提供公共物品时的低效率。这里的低效率主要是指其一，政府在生产和提供公共物品时的成本消耗过高，以及公共部门的寻租腐败等因素影响公共物品的生产效率。其二，由于公共物品领域长期的政府主导性以及政府信息掌握的滞后与不完全，导致政府公共政策决策带有误差，并没有完全真实反映公民需求。

（二）公共事业民营化的价值选择

1.效率价值：管理途径的价值追求。公共行政的管理途径的核心价值是“非政治化的，企业化的，对效率的追求”。很明显，对于效率价值的追求是从管理途径来理解公共行政以及公共事业管理。服务绩效的三个基本标准是效率、效益和公平。对于任何服务而言提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。换言之，特定安排方式所包含的竞争程度在很大程度上决定着该种安排的效率。竞争意味着消费者拥有选择权，而公民选择权是民主社会所崇尚的基本原则。如果有足够多的生产者可供选择，那么自由市场、合同承包和凭单制最有利于培养竞争，由此实现经济效率。民营化的基本理念就是通过开放公共领域，引入民间资本一方面解决政府在公共服务上的财政困难，另一方面通过民间资本内部的竞争、公共部门同民间资本的竞争来激活公共企业提高公共服务的效率。

2.公平价值：政治途径的价值追求。对于公平价值的研究就是从公共行政的政治途径出发的。政治途径的核心价值是“代表性”、“政治回应性”和“责任”。公共服务应该体现的是公共性，是一种多方利益的表达与平衡。一些人的公共服务的获得不能以另一些人的牺牲为代价。公共事业的民营化应该是一种公共服务主体的多元化。

三、如何实现公共事业民营化改革中公平与效率价值的整合

对于公共事业管理的研究不能从单一的途径去考虑，应该从各个方面去进行权衡和整合，这样才能达到公共事业管理改革中的公平与效率的平衡。罗森布鲁姆的多元行政观，为我们提供了一个全新的认识途径，我们在思考问题时必须兼顾三个途径，但是很多情况下这三个途径追求的价值不相兼容甚至相互矛盾。所以，在整合这三个途径时就有一个层次的问题。

1.法律途径是前提。法律是一切社会活动有序进行的保障，所以依法治国是一个基本前提。不管公共企业还是民营化改革后的私营企业或者股份制企业，其在从事提供公共物品的活动时都应该以合法的程序合法的渠道进行，只有这样才能保证公平和禁止权利的滥用。这是公民实质权利的必要保障。另一方面，就是建立完善的法律制度，使一切社会活动都在良好的制度中进行，这样才能保证所有的改革在一个有序的可控的范围内朝着正确的方向进行。再者，所谓“企业的社会责任”是指：企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担相关利益方（消费者、员工、客户、社会和环境）的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、重视员工合法权益、保护环境和节约资源、对社会负责等。从制度上强化公共服务行业的企业社会责任是保证企业持久稳定履行该社会责任的基本前提和有效手段。最后，在民营化过程中，政府不是卸掉了公共责任，而是责任更重了，其职能的发挥是通过各种监督制度及监督法律法规的执行实现的。

2.政治途径是基础。如前文所述，不管政府公共事业管理怎么改革，始终绕不开的是公共利益和政府责任问题。这是公共企业乃至政府存在的唯一目标和基本前提。所以，不管是民营化还是国有企业市场化改革，都不应该抛开“代表性”和“回应性”这些基本原则，回应和平衡社会不同利益集团的需求，最终达到公平价值的实现，才是社会长治久安，实现人民福祉的根本道路。再者，若是单纯从管理途径去考虑公共事业改革，很可能民营化的公共物品提供就会是一种企业主导的模式：企业会集中精力与一些暴力行业，例如案例中所述的“水务”，对于其他一些服务会视而不见。

3.管理途径是手段。毕竟公共事业管理还是一个管理的问题。既然是管理就必须要想到效率问题。纵观新公共管理途径的实质，就是将企业的思想引入到政府公共管理中，表现在公共事业管理改革上就是引入竞争，其目的是依靠多元的服务主体竞争来消除公共部门垄断带来的一系列问题。其改革的本质在于竞争，民营化只是一种手段。所以，有充分竞争存在的民营化才是一种真正的民营化，如果竞争不充分，或者甚至没有竞争，那么公共企业易主后的发展方向必然是垄断，而且民间资本的垄断比起政府的垄断有更可怕的破坏力。像上文所述的厦门水务服务，在民营化改革后，政府只是从外界引入了民间资本来填补财政缺口，并没有领悟到民营化的精髓，股份制改革之后的“厦门水务中环制水有限公司”仍然是一个垄断企业，所以才会出现后来的情况：政府甩掉了财政包袱，企业找到了新的商机，但是种种负担最终是落在了老百姓头上。尽管在涨价之前召开了听证会，也都遵从了法律程序，但是听与不听，价格都会涨。听证会上厦门水务集团给出的四套“霸王方案”多少令市民有些无从选择。再者，公共事业管理的改革，不管是民营化，还是国有企业的市场化改革，都是为实现公共服务提供主体的多元化，以便让民众有更多的选择权。

综上所述，通过对于法律途径、政治途径、管理途径的整合，从多方面考虑公共事业管理的改革，在民营化过程中政府不但不能卸下责任，而是应该加强其监管责任，以保证在实现对效率价值的追求时同时公平价值，这样才能最终实现人民的福祉。

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