民办学校兼顾营利性与非营利性的“良方”

摘　要　《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）的颁布实施标志着我国高等教育将进入一个加大投入、加快改革、加强质量的快速发展的新阶段。而民办高等教育发展的关键则是积极开展试点，对民办高等教育的营利性与非营利性进行分类管理。

关键词　民办学校　营利性　非营利性　分类管理

全球高等教育的财政危机在20世纪70年代以来逐渐显现，市场机制逐渐被引入到高等教育领域。高等教育系统在两个层面上发生了重大的变化：一是公立大学的市场化；二是私立大学中营利性与非营利性高校之间的分化日益明晰。①2000年，世界银行组织在其作出的报告中着重强调，区分私立教育机构的营利性与非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义，因为非营利性私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往极其相似。②我国的民办教育随着改革开放的步伐正在不断发展壮大，但是其也面临着诸多问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）中的第十四章第四十四条明确提出，“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。③对民办学校实行分类管理已是势在必行。

1 民办学校应该进行分类管理

所谓民办学校分类管理就是对举办学历教育的民办学校按照营利性与非营利性两种属性进行划分。营利性民办学校属于投资办学，应允许其获取利润回报，而非营利性学校属于捐资办学，则按照公益性组织方式运作和管理，不得获取利润回报。

当前，我国民办学校组织性质模糊不清、学校管理中出现的种种问题都明确地告诉我们对于清晰认识民办学校分类管理的必要性和急迫性。

1.1 民办学校组织性质界定的制度冲突

从法人属性看，我国的民办学校基本上都登记为民办非企业单位法人。按照规定民办非企业单位属于典型的民间非营利组织。《企业所得税法》以及《企业所得税法实施条例》、《民间非营利组织会计制度》等都对非营利组织应满足的条件做出了规定，比如不以营利为目的、资源投入者不享有所有权、财产及其利息不用于分配或变相分配、注销后的剩余财产用于非营利性目的等等。这些规定都是符合国际通则的，国际非营利组织分类体系以及世界上多数国家或地区的法律都把这些条款作为非营利性组织必须坚守的原则与底线。

然而我国关于民办教育的法律法规却对于此问题没有一种统一的认识。我国的《社会力量办学条例》中规定，不得以营利为目的举办教育机构，但是允许民办教育解散清算后将剩余财产返还或折价返还给举办者。《民办教育促进法》中不允许返还或折价返还，但是企业股东有权利获取回报或者分配剩余财产。从我国现有的制度看，民办学校的组织性质模糊，这种制度安排使民办学校拥有一定的自主空间，但是也使其面临着不确定的政策风险。

1.2 民办学校运行的现实困境

财产所有权、法人治理结构、企业所得税、纳税资格以及民办学校教师的社会保险等问题一直是影响民办学校生存发展的关键问题。

在财产所有权方面，现今社会各界对于民办学校财产特别是举办者投入财产的所有权问题认识不一。从非企业的角度来说，举办者不能对其投入的财产主张任何所有权或者收益权；而从企业的角度来说，又不能否定举办者作为股东的基本权利。在法人治理结构方面，民办学校也面临着两个难题：一是董事大多数是举办者或者举办者代表；二是举办者与校长之间的权力斗争日益激烈。从非企业的角度来说，举办者具有知情权、质询权与监督权，而校长具有办学的自。但是我们允许举办者获取回报，举办者就会排挤他人加入董事会，以干预校长办学。在应否缴纳企业所得税以及按照何种方式缴纳社会保险方面，也是争论不断。名为“非企业”的民办学校的实际运作确实不符合减免税以及事业单位保险的规定。

2 民办学校进行分类管理所面临的难题

分类管理作为民办教育的基础性制度，使得那些促进和鼓励民办教育发展的政策能够发挥更为有效的积极作用。民办教育所面临的种种难题，都将是实施分类管理所必须正视和克服的。

2.1 学校的产权归属问题难以划分

判定民办学校营利性与非营利性的最主要标准是办学资产的属性。我国的《民办教育促进法》一方面肯定了学校享有的法人财产权，使学校具有独立的产权；另一方面，对诸如民办学校停办后在清偿完受教育者、教职工等的费用及其他债务之后的剩余资产应该如何处理等问题都没有明确的规定。这也是既保证举办者的积极性又可尽量避免将民办学校划归为营利性组织的一种无奈之举。而在国外，对于非营利性学校的最基本要求之一便是投资人与举办者和管理者相分离。《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》中指出要在民办高等学校中推行法人财产登记制度。只有学校法人财产权得到落实，把教育投资变为教育捐资，至少在未来先转变为教育出资，才能更好地实行分类管理。

2.2 投资回报问题难以消除

民办学校非营利是指投资人不具有学校所有权，亦不获得与出资份额相关的经济回报。《民办教育促进法》出于对民办教育投资人的鼓励而允许其获取一定的合理回报。但是在实际办学的过程中，投资人往往不直接选取获得一定回报，而是利用学校产权不独立所产生的财务监管漏洞来获取一定的报酬。

2.3 非营利性民办学校的法律地位问题难以定性

我国的民办学校注册的是民办非企业法人，而《民办教育促进法》中则规定民办学校享有与公办学校同等的法律地位，但是公办学校却属于事业单位法人，这是一大矛盾。再者根据我国《民法通则》中对于法人的分类，根本不存在民办非事业法人这一类，这又是一大矛盾。

2.4 营利性民办学校的经营范围问题难以确定

实行分类管理就会产生营利性和非营利性学校。我国民办高等学校的产生只有十来年的历史，如何从理论上、观念上划分民办学校的层次和类别是一个难题。从20世纪和21世纪世界民办营利性高等教育的发展来看，民办营利性高等教育由20世纪的主要集中在职业教育领域转向了21世纪的一支规模逐渐庞大、更具职业导向以及授予学位的学校群体的出现和壮大。但是实施分类管理，在职业教育领域都还有一定的阻碍，更不要说将其扩展到基础教育领域了。