博弈廉租房

2月14日，建设部通报了2006年全国廉租房建设情况：目前仍有145个城市尚未建立廉租房制度，占全国城市总数的22.1％；在已建立廉租房制度城市中，绝大多数没有将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；部分城市没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善。

廉租房制度作为一项基本住房保障体制，中央已经力推三年，但仍未得到有效落实。这其中资金、土地和配套制度乃是问题的关键所在。

建还是不建已经不再是纠葛中心。建设部宣布今年底将在全国范围内建立廉租房制度。现在，建多少，怎么建，一场激烈的中央政府与地方政府廉租房博弈将不可避免。

政策动向

从“国八条”到“国六条”，近年来中央连续出台政策遏制房地产投资过热，但是“高高在上”的房价并没有因此回跌。

不过，值得关注的是，“国六条”在拉开了房地产行业宏观调控序幕的同时，也吹响了廉租房建设的号角。“国六条”提出要调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。这其中一个重要途径是通过加快城镇廉租住房制度建设，积极推动住房二级市场和租赁市场的发展，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

“国六条”的这一措施效果较为显著。据建设部统计表明，截至2006年底，全国累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。其中，领取租赁住房补贴的家庭16.7万户,实物配租的家庭7.7万户,租金核减的家庭27.9万户,其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。2006年当年新增21.9万户，其中领取租赁住房补贴的家庭7.2万户，实物配租的家庭3万户，租金核减的家庭9.7万户，其他方式改善居住条件的家庭2万户。北京、上海、河北等省市，凡申请并符合规定条件的家庭，基本实现了“应保尽保”。

分析人士指出，廉租住房制度建设表明房地产调控政策可能出现新的动向。

在3月份召开的全国政协会议上，由民革中央提交了《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案。提案从经济适用房的公平目标与市场效率、普通商品房的限地价与限房价两对矛盾出发详细阐述了实施政府建房的必要性，并提出了具体建议。

“‘两会’前后的政策信息表明，国家的房地产宏观调控政策的重心将有所调整。” 北京大学房地产研究所所长陈国强教授对《经济》表示，中央将一改往日收缩“银根”、“地根”的做法，转向增加住房供给，特别是提高符合中低收入者购买需求的经济适用房和廉租房的建设比例。

陈国强预测，随着廉租房供给增加，市场房价会相应小幅下调。他表示，商品房、经济适用房、廉租房彼此的功能难以相互替代。目前，经济适用房、廉租房的比例是偏低的，政府的调控职能不应仅是房价，房地产市场结构调整亟待进行。

但建设部提供的另一组数据却并不令人乐观――2006年全国房地产开发完成投资19382亿元，其中廉租房建设投资总额为23.4亿元。就当前的数据对比来看，廉租房还难以撬动全国房市大盘。

地方政府的难处

目前，我国的廉租住房制度主要是通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。地方政府用于建立廉租房制度的资源主要来源于部分土地出让金收益和住房公积金增值收益。由于廉租房自身福利性的特点，决定了其不可能获得高利润回报。在利益和政绩方面都毫无助益，地方政府对于建立廉租房制度相对不太积极。

建设部统计显示，截至2006年底，全国121个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例。其中青岛、宝鸡市定为15%，深圳、银川市定为10%。全国已有37个地级以上城市，将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。其中，重庆市1亿元，南昌市5224万元，拉萨、芜湖市分别3000万元。广东、云南、福建、陕西、等省级财政每年安排一定资金，用于补助各市、区或困难地区廉租住房制度建设。青海省规定，省级财政承担80%的廉租住房制度建设资金，其他20%由各市县财政承担。

而尚未建立廉租房制度的还有145个城市，大多位于中西部地区。对于这些地方政府来说，资金短缺是一个重要的原因。

对此，国务院发展研究中心金融所所长巴曙松提出，可以通过发行公债的方式，为地方政府弥补廉租房建设资金的缺口。全国工商联住宅产业商会也正在试图通过“房地产信托投资基金”募集资金，而后在城市收购房源，以低租金出租用作廉租房。

困扰地方政府另外一个问题则是廉租房的认定和监督机制的缺失。

陈国强教授表示，由于我国尚未建立有效的个人收入动态审核体系，难以规范个人购房行为，导致在经济适用房市场上，投机行为不时出现，部分低收入者不能享受到政府为其提供的住房保障服务，加剧了低端住宅市场的供需矛盾。廉租房市场是否会重蹈经济适用房覆辙？

在这方面，北京市做出了有益探索。早在2001年，北京市政府就出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，明确规定在城近郊八区，将人均住房使用面积低于7.5平方米的低保和优抚家庭优先纳入廉租住房的解困范围。2005年底北京市将住房困难家庭申请廉租住房的收入标准从低保线提高到家庭人均月收入580元，进一步扩大了“应保尽保”的范围。

穷人集中居住的隐患

廉租房建立之后，如何管理同样也是一个棘手问题。

“建立廉租房小区，人为地让穷人集中居住，或许会导致新的‘贫民窟’出现。”中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧向《经济》表达了他的担忧。

唐钧认为，中国民间复杂繁密的亲属网络为低收入阶层提供了基本的社会福利，大部分穷人还没有窘迫到要风餐露宿的地步。唐强调，福利分房制度的好处之一是形成当前中国贫富杂居的格局，让穷人与富人之间能够相互了解彼此的生活方式，甚至有助于提升富人的慈善意识，自发地支援、救济穷人。但是如果中国大规模地修建廉租房小区，将穷人与其他社会阶层相隔绝，从短期看，的确解决了他们的居住问题，但长远计，存在一定的隐患。

镜鉴照例来自西方发达国家。唐钧介绍，目前国外发达国家大都已经放弃直接建设廉租房的做法，转而通过向低收入者提供租房补贴的方式实现社会救助，或者将一些住宅区内朝向不好、面积偏小的房屋由政府或非营利组织购买下来，然后廉价租售给穷人居住。

国外的经验表明，集中建设的廉租房小区由于低成本投入，往往质量不佳，一般没有物业管理，无须年久便会失修，通常在5到10年内就已经破旧不堪。稍有能耐者陆续迁出，社会最为底层和边缘的阶层不断地沉淀于此。最后导致一些廉租房小区沦落为环境恶劣、治安混乱的居住区，成为城市的隐 患。

唐的担忧并非杞人忧天。一些城市在推进廉租房制度的过程中已经注意到这些问题。建设部在向全国推行廉租房制度时，只是对于用于廉租房建设的资金使用来源和比例做了硬性规定，而具体的模式各地则拥有充分的选择自由。廉租住房制度有租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式可供选择。

如在广州，从2004年起，政府就开始调整包揽到底的解困思路，从补“砖头”改为补“人头”，租房补贴已经成济困的主要做法；在北京，新建的廉租房多配建在靠近轨道交通沿线的普通商品房小区中。

在这些中国的标杆城市里，廉租房制度快速而精准地推行。但在更为广袤的地区，资金、土地、不健全的规章制度――种种因素仍然妨碍着地方政府更好地实现中央的政策目标。