浅谈土地使用权出让金制度改革的探讨

近几年来，随着我国经济体制转型，土地在宏观经济建设中调控作用的逐步增强以及房地产价格的不断攀升，高房价扭曲了市场信息，显示建筑房屋的价值与价格的背离，也直接引发了我国居民，特别是城市居民基本的住房需求与实际支付能力、支付意愿之间的巨大矛盾。考虑房地产业在我国国民经济所占的重要地位，土地财政改革也面临较多障碍，如何从源头上遏制房价上涨，又能避免对宏观经济造成重大冲击，就值得理论界和政府有关主管部门深入研究和探讨。

一、关于土地使用权出让金

土地使用权出让金是土地批租时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用价格，所以也可称之为“地价”。出让金包括土地开发投资费用和使用期内的土地使用费。前者包括征地、动迁及为地块直接配套的基础设施费，是对开发投资的一次性补偿，后者为土地资源使用的费用，即“地租”，是土地所有权在经济上的体现。如批租50年，就要一次性支付包括全部年限的使用费。

二、土地出让金收入的财政性质

1.土地出让金的性质。土地出让金其实是一种公共收入，这种公共收入是一种非税性质的收入，作为国家的土地所有者所获取国有资源性的收入，在我国的《宪法》中的第十条已经明确规定，城市土地是归国家所有的，城市郊区以及农村的土地，除了那些法律法规中所规定属于国家以外的土地，应该要属于集体。自留山、自留地以及宅基地同样归属于集体所有的，如果国家因为公共利益需要，我们可以按照相关法规和法律来对土地实行一定的征用，所以，作为国有资源组成中的一部分，因为土地能够产生一定的收益，和建国以后所累积起来的非经营性、经营性国有资产以及自然资源相同，都具有国有资产收益这一种性质，必须要被纳入政府的公共预算收支管理这一个范围里面，除此之外，土地的出让金和税收已经成为了两种性质不完全相同收入的类别，在现有的土地产权制度框架下面，虽然这些都是从属于公共收入这一种范畴里面，但是，经济性质是完全不相同的。

2.土地出让金功能。从土地出让金收入这一个方面来说，不管是我国城镇土地资源重新的配置，还是我国农用地向非农用地转化资源配置，这两种情况都是在政府中所进行的土地资源配置过程中十分重要的一种手段，目前来看，我国土地转让金的收入构成是十分复杂的，但是，它主体就是土地使用权权益的价格，相对于过去的国有城镇土地来说，土地的出让金是土地的使用权价格，能够从根本上促进我国的国有城镇土地资源进行有效的配置，对于我国的农用地向非农用地配置转换也一直起着调配的作用，土地出让金能够使不同用途、不同地段以及不同地区土地权益的供给能够实现价格化，最终实现了我国有限土地资源合理的配置。单纯的从土地的出让金的支出来看，土地出让金一直关系到了土地出让金自身在当地的政府、用地人员之间的以及被征地农民之间的合理安排，最终促使了土地资源以及房地产资源等等资源合理的配置。

三、财政收入体制内改革思路探讨

1.物业税。所谓的物业税又称为地产税或者财产税，物业税的对象主要包括房屋以及土地等等不动产，物业税征收的特点是它要求相关的承租人或者所有人每一年都必须要进行一定税款的缴纳，其缴纳物业税的税值随不动产市场价值提升而相应增加。例如，某条地铁或者公路开通以后，地铁或者公路沿线的房产价格和价值也会随之升值，业主所缴纳的物业税也相应提高。从理论上讲，物业税属于财产税，主要是针对国民财产来征收的，法律上客观要求政府必须要尊重公民的私有财产，对公民私有财产进行保护；公民也必须要缴纳一定的物业税，成为财政收入，政府支出有一定保障，这个相互保证的逻辑充分体现了税收的意义。

2.房产税。房产税的征税对象是房屋，它是按照一定的房屋计税余值或租金收入作为计税的依据，向产权的所有人进行征收的一个税种。房产税也是属于财产税的一种。

对发达国家征收房产税的经验进行简单总结，可以说，不管是从进行税制的完善这一个角度来说，还是从促进我国房地产价格能够稳定发展这一角度来看，进行房产税征收都已经成为了大势所趋。但是，就我国的客观现实来看，房产税征收是一项系统工程，仍然面临着很多问题，需要逐一解决。第一，房产税的征收范围问题。第二，房产税的税率高低问题。第三，价值评估问题。

3.税收替代土地出让金的财政思考。对中央政府而言，骤然减少地方政府土地出让收入、同时没有相应的税收收入可以弥补的话，要改革土地出让的根本制度必然要面临阻碍。下面笔者想就土地出让金改革提出两点思考：（1）加快土地制度改革探索，根本上解除政府对巨额土地出让金的一次性收取的依赖。改革的思路，可以借鉴马克思关于级差地租的理论，对土地的价值，通过收取多种形式的地租而不是通过让渡部分年份的使用权收取费用方式来体现。在不改变土地公有制的宪法根本的前提下，尽可能避免政府财政收入的剧烈变动影响到社会稳定。以税收的形式体现地租，也是可以探讨的思路之一，例如物业税或房产税。（2）适当给予地方政府举债的空间，通过未来地租收入平衡当前财政支出缺口。土地是一种资本，这是毋庸质疑的。地租就是这种资本的利息所得。地方政府拥有大量的土地资源，这种资源的未来收入是十分可观的。通过调整法律来准予地方政府以未来土地收入（地租）作为担保发行建设债券，应该是一种有益的探索。地方财政对于建设资金的需求是巨大的，这与我国当前所处的历史发展阶段是相一致的。作为后发展国家，我国城市化进程过程相对西方发达国家而言，具有发展快、短期内资金需求量和投入量巨大、建设跨越性强的特点。但是，经过前三十年的迅猛发展，随着资源的相对紧缺，如何可持续地发展、建设，筹集相应的建设资金，成为各个地方政府优先要考虑和解决的问题。传统上沿海发达地区可以凭借税收收入补充基建投资缺口，但大量的内陆欠发达地区则不可复制这种做法。地租应该成为可持续发展的一个稳定的财政收入来源，帮助落后地区实现快速发展。