国外农业基础设施融资实践考察借鉴

【摘要】文章考察了美国、韩国及印度三国农业基础设施融资的实践，归纳了政府财政的直接投资是农业基础设施的主要融资渠道、农业政策性金融机构的信贷资金是融资的重要途径和完善的法律法规是农业融资的重要保障等国外农业基础设施融资的特点，进而提出保障我国农业基础设施的融资渠道和途径。

【关键词】国外农业基础设施融资 政府财政 政策性金融信贷

【中图分类号】F320.2 【文献标识码】A

农业基础设施作为农业生产正常运转的物质载体，在农业生产中不可或缺，是农业生产的基本条件。由于农业基础性设施具有投资大、周期长、收益慢且具有一定的公益性等特征，无论是发达国家还是发展中国家，国家及国家主导下的对农业基础设施的融资是普遍的做法，这样既能够保证农业基础设施的建设，还能体现出国家对农业发展的扶持及政策导向。文章基于国外农业基础设施融资的实践，总结归纳其特点，进而探讨对中国农业基础设施融资的启示与借鉴。

国外农业基础设施融资的实践考察

在国外，尤其是在发达国家农业基础设施的融资渠道、手段方式等普遍呈现多元化的趋势，国家的公共财政的支持力度也比较大，有很多有益的经验值得我们去研究。

美国。第一，国家财政支持农业基础设施的发展。美国作为世界上农业最为发达的国家，一直以来非常重视对农业的投资，联邦政府通过积极的财政政策，加强美国的农业基础设施建设。从美国建国起到二战之前，联邦政府的财政预算中，农业投资一直占很重要的地位，每年联邦财政对农业的投资大约为10亿美元，到20世纪50年代，增长到50亿美元，到70年代已经增至150亿美元左右，1985～1989年平均每年大约200亿美元，到了2000年达到了400亿美元，2012年已经增长到800亿美元左右，如果加上各州及地方政府的财政投入，整个农业投资仅次于国防开支。在国家财政对农业的投资中，农业基础设施占到了很大的比重，基本上占据农业总投资的一半左右。

在不同的历史时期，美国政府财政对农业基础设施的投资方向、范围是不同的，需要考虑到不同历史阶段农业发展的重点及需求，但是从整体上看，投资的范围及力度是不断扩大的。从美国独立到南北战争时期（1776～1865）是第一阶段。期间，美国的农业还是处于不发达的阶段，劳动方式仍然是以畜力及手工劳动为主。政府公共财政的投资方向主要是改善农业生产环境。政府通过出售公有土地和支持交通运输等基础设施的建设来实现农业生产环境的改观，联邦以较低的价格出售土地，大多数农民均能够承受这样的土地价格，政府通过出售土地所获得的收益，支持交通运输事业的建设。第二阶段是从南北战争之后到20世纪30年代。这一时期是美国农业高速发展的时代，这个历史阶段政府公共财政对农业基础设施的投资主要是农业灌溉系统。美国的农业灌溉系统通常是由各州政府及私人建设公司主办，但是资金来源主要是政府设立的灌溉基金及向农场主收取的水费。1888年国会颁布《农业灌溉法令》，该法令规定，公共财政对灌溉设施投资的资金来源于联邦政府的灌溉基金，联邦政府每年拿出一定数额的共有土地进行拍卖，拍卖所得全部用于灌溉基金。第三阶段是从20世纪30年代之后到现在。这一时期对农业基础设施投资的重点是保护土地及自然资源。联邦政府投资的项目主要有水土保持、林业保护、病虫害的防治等。具体来说，有改进农业工艺，减少土壤流失，增强土地肥力，建立农业自然保护区等。

第二，利用信贷体系及资本市场筹集资金。美国的农业政策性信贷制度异常发达，农业政策性的信贷体系包括农场信贷系统、联邦政府担保信贷系统、联邦政府直接信贷系统及农业出口信贷系统等几个方面，其中农场信贷系统是核心。该信贷体系建立于1933年，其建立的依据是1933年联邦颁布的《农业法》，这个系统由12家联邦土地银行及地方土地银行、12家联邦中间信贷银行、12家生产信贷银行、13家合作信贷银行及其组成的银行协会组成。①根据《农业法》的规定，美国农场信贷体系具有法律授权的政策性融资功能，主要是为农场主进行农业基础设施建设提供中、长期贷款，可以由不同的银行来提供贷款。

资本市场也是美国农业基础设施融资的重要渠道，其资本市场极为发达活跃，为农业基础设施的融资创造了良好的条件。联邦农业部下属的农场主家庭管理局在全国大约有1800家经理所，对农场主进行的如土壤品质改良、水资源建设与开发提供长期的无抵押贷款，期限最高可达50年，年利率较低，仅为4.5%左右。农业部下属的农村电气管理局，也可以对农业合作社及农场主个人发放贷款，主要用于农业电网改造，农业电气化通讯设施的改造与扩建，该局可以提供年利率仅为2%的最高年限可达40年的无抵押贷款。除此之外，证券、风险投资基金也可以为农业基础设施的建设提供融资，美国的农业基础设施是一个多元化的市场政策体系。

韩国。韩国作为二战之后兴起的后发式发达国家，在推进国家工业化及城市化的过程中，造成了工农业发展的失衡，到20世纪60年代，农业、农村的发展还是非常滞后的，引起了农民的不满。韩国政府看到了问题之所在，从1970年开始，积极推行新农村建设与发展运动（以下简称“新村运动”），在“新村运动”中通过政府投资、乡村配套及银行贷款等多种形式对农业、农村基础设施进行全面的改造建设，尽力缩小城乡之间的差距，最终实现了农村、农业的现代化。

第一，政府加大对农业基础设施的投资。韩国作为一个可耕土地少、土地盐碱化程度高的国家，在20世纪70年代韩国的农业取得了很大的成就，基本上解决了韩国人的吃饭问题，完全实现了粮食的自足。取得如此重大的成绩其中最重要的原因就是政府加大了对农业的投资力度，尤其是加大农业基础设施建设力度。从20世纪60年代开始，韩国政府就已经开始意识到农业基础设施的重要性，积极扩建修缮全国的农业水利灌溉设施，其中政府投资占到了80%左右，到了70年代，随着“新村运动”政策的推行，政府对农业的预算相比于60年代扩大了4倍左右。从1970年到1981年之间，韩国政府投资了数千亿的资金，加大了对农业基础设施的建设力度，包括修建公路、改造农村电网、农田基本建设、盐碱化土地修复、修建大型水利工程、推广农业机械化、电气化等建设，大大促进了农业生产的发展，提高了农民收入和从事农业生产的积极性，到了80年代初期，韩国城乡差距基本消失。

第二，在农业基础设施建设中调动农民的积极性。虽然在农业基础设施建设中的绝大部分资金是来自政府的直接投资，但是韩国政府不会直接包办所有的基础设施建设计划。在建设的过程中，始终注意发挥农民的积极性与主动性，在计划的论证、实施过程中，农民有自主选择的权利，在进度上也可以不同步。农业基础设施建设的组织者是农民自己推选出来的，在实施项目之前，政府提出若干计划，包括道路硬化、农田水利建设、农业用电改造等，农民根据该计划进行自由讨论，选择最需要解决的项目，并推举一名项目建设的指导者。项目上报获得县级政府批准后，政府给农民以配套，比如发放钢筋、水泥等，其他的资金由农民自筹，极大地推动了农民进行农业基础设施建设的积极性。②

印度。印度的社会结构同我国非常相似，也呈现出城乡二元结构，农村经济发展远远落后于城市，农村人口占大多数。长期以来，印度政府忽视对农村的投资，农业落后的局面在其取得独立地位后一直未能改变，国家的发展战略也是优先发展工业，到20世纪70年代，印度的农业设施还是十分落后，畜力与手工劳动是农业生产的重要形式。到70年代中后期，印度政府才意识到发展农业的重要性，并开始实施农业产业政策，推行所谓的“绿色革命”工程，国家的发展战略由工业开始向农业倾斜，在实行“绿色革命”工程中，国家加大对农业的投资力度，尤其是着重建设农业基础设施，改变农业落后的面貌，改善农业生产条件，到了20世纪末期，印度农业基础设施建设取得了巨大的成绩。

第一，农业基础设施建设由各级政府主导并推动。印度的农业基础设施建设投资是由联邦政府提出发展战略方案，并制定相关的计划及法律规范，具体资金的投入和组织实施则是由州政府负责和管理，州级政府在农业投资中占据主导地位，农业基础设施项目的申请则是从村级开始，制定农业基础设施的计划、方案及所需资金数额，然后报到州政府，州政府负责向社会招标并提供建设资金，鼓励中标单位多使用农村劳动力，但是需支付一定的报酬。州级财政对农业基础设施的投入主要集中在水利设施的建设上，如修缮水库堤坝，强化池塘蓄水功能，修建水渠，购买抽水设备等，到2000年，印度农田的有效灌溉面积已经占到了全部农田的一半以上，到2012年占到了80%以上。此外，政府还投资农业仓储设备建设，建立粮食储备库，改善仓库管理；建设农村电网，修建农村公路，改善交通运输条件；加大购置农业机械的补贴力度，提高农业的机械化水平。近年来，印度还在不断加大农业基础设施的投资，有效缓解了农业基础设施资金短缺的现象，大大改善了农业生产条件。

第二，设立政策性金融机构为农业基础设施提供融资。农业政策性信贷金融机构为农业基础设施建设提供了强有力的支持，在印度农业政策性金融机构主要有农业中间信贷和开发公司，该公司是依据1963年颁布的《农业中间信贷和开发公司法》成立的，是印度联邦储备银行的下属金融机构。该机构为农民进行农业基础设施建设尤其是兴修大型水利工程，购买大型农业机械，改善土壤结构和品质等较大的农业基础设施项目提供无抵押贷款，贷款的年限有中、长期两种，中期一般是3～5年，长期为15～20年，贷款的利率是一般商业贷款的四分之一。

国外农业基础设施融资的特点

政府财政投入是主要的融资渠道。农业基础设施在建设的过程中，由于周期长，资金回笼慢，收益也比较低，还带有一定的公益性质，往往需要大量的资金投入，一般来说，社会资本是不愿意介入的，尤其是一些大型水利工程建设，如果没有国家财政的投入与补贴，单靠农民自己通过贷款或是自筹资金往往是很难做到的。为此，无论是发达国家还是发展中国家，都十分注重国家财政对农业基础设施的投入，以达到改善农业生产条件，保障农业基础性地位的目的。除了政府财政的直接投入之外，许多国家还注重通过补助或者是补贴的形式对农业基础设施建设予以支持。

完善的政策性信贷体系是融资的重要途径。美国、印度均有完备的农业政策性金融信贷体系，农业政策性信贷银行能够为农业基础设施的建设提供大量的政策性贷款，这对于缓解农民的资金短缺起到了很好的扶持作用，像美国的联邦土地银行，印度的农业中间信贷和开发公司等均可以对农业基础设施建设提供中、长期无抵押低息贷款，同时为了保证政策性贷款能够有效落实，各国农业政策性金融机构对贷款实施了严格的跟踪与监管措施，保证贷款能够落到实处。

农业政策性银行（公司）具有极强的政策性，不同于一般的金融机构，大多数国家均通过相关的立法对此予以支持和保障，尤其是保障其资金来源渠道，这对政策性金融机构的健康发展是非常重要的。如美国在1923年就颁布了《农场信贷法》和《土地银行法》，随后又对这两部法律进行多次修改，保障了政策性金融机构的健康发展。

健全的法律法规是农业基础设施融资的保障。上述三国成功经验表明，健全的法律法规是农业投资政策得以落实的基础，没有完善的法律法规，农业投资的对象、规模、目标就会出现混乱，就可能会导致国家财政对农业的投资出现随意性、易变性，投资的效益低下，容易导致农业生产的波动。如美国在1939年颁布的《农业调整法》，该法涵盖100多部配套的法律法规来细化其规则，形成了完善的农业投资法律体系，对农业基础设施的建设起到了很好的规范作用。

主要启示与借鉴

改革开放以来，我国进行了大量的农业基础设施建设，基本上满足了农业发展之需，已经初步形成了覆盖主要农业生产区域的农业基础设施网络，尤其是在农田水利建设、农村交通道路及农业技术推广等方面进行了大量的政府投资，改善了农业生产条件，提高了农业生产力，但是无论是在布局、数量、规模或效益上还远远不能满足现代农业发展的要求。分析上述三个国家的成功经验，结合我国的实际情况，主要带给我们以下启示与借鉴。

加大财政的投入。农业基础设施融资渠道主要还是来自于政府的财政投入，我国应该借鉴上述国家的做法，增加农业基础建设的投资，提高农业基本建设投资的比例，尤其是将大中型的农业基础设施建设纳入到国家财政投资的范围，中央财政及地方财政应该将大中型农业基础设施建设纳入到年度财政预算之中，建立一个稳定的长期性的投资渠道，着重投资的公益效应。在农业税费改革之前，我国财政对大中型农业基础设施建设的投入速度跟不上其自身的增长速度，税费改革之后，这个问题更加突出，有的地方财政困难，对农业基础设施建设的投入更是跟不上。所以要着明确中央、省、县、乡四级财政在农业基础设施建设上的资金分担比例及权责划分，尤其是注重中央财政的直接投入。

扩大我国农业政策性金融机构的信贷范围。目前，在我国唯一的农业政策性金融机构是中国农村发展银行，该行自1998年成立以来，贷款的业务范围仅仅局限在粮、棉、油的收购方面，未能有效地将农业基础设施、农业综合开发等纳入其业务范围③，没能为这些项目提供金融支持。我国现在农业基础设施建设的贷款基本上来自于农业银行、农村信用社及邮政储蓄银行提供的商业贷款，商业贷款的高利率，复杂的审批程序，不能满足我国目前农业基础设施建设的需要。所以，重构我国农业政策性金融体系，拓宽农业基础设施建设的融资渠道是非常必要的。

加强立法，使农业基础设施融资进入法制化轨道。自税费改革之后，中国农村及农业的发展进入了转型时期，农业基础设施的建设需求日益增加，农业规模化模式日益增长，农业基础设施的投资周期在拉长。为了适应新形势发展的需要，我国应该尽快制定并完善《农业投资法》等各项法律法规，通过加强制度建设保证政府财政投资、政策信贷资金与社会资本进入农业基础设施投资领域，保障农业的持续健康发展。

（作者为新疆大学经济与管理学院副教授；本文受新疆普通高校人文社科重点研究基地项资助，项目编号：010112B104）

【注释】

①范利君：“国外农业基础设施建设的实践及经验”，《世界农业》，2014年第3期，第65页。

②黄伟南，曾福生：“国外农业基础设施投融资模式的经验分析”，《世界农业》，2014年第3期，第69页。

③赵冬辉：“中国农村基础设施建设融资问题研究”，东北林业大学2012年博士学位论文。

责编/许国荣（实习）