养老服务政策对房地产业的影响

近期，国务院及其相关部门多次就养老服务业的发展文件、并做出专门规定，充分反映了中央政府以人为本的执政理念，以及养老服务业在我国新时期社会经济发展中的重要地位。作为养老服务业重要组成部分同时也是房地产业组成部分的养老地产行业自然也面临着新的发展机遇。

一、发展养老地产是发展养老服务业的客观要求

按照全国《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》标准，我国于1999年就已步入老龄化社会，而且一直呈不断加速的态势；到2050年，我国65岁以上的老龄人口将达到3.3亿。

“老有所养，住有所居”，解决我国3亿多老人的养老问题，关键是让老年人的晚年能够在一个安稳、舒适的环境中度过。目前我国提倡鼓励老人依靠居家养老，但由于失能、半失能、空巢老人在我国广泛存在，以及一部分不愿或者不能依赖子女的老人存在，我国政府本着以人为本的执政理念，确定了养老机构在养老服务体系中所处的支撑地位。由养老机构提供具备基础的医疗护理、文体娱乐、生活照料、精神慰藉等服务环境的养老设施，由此而形成“养老地产”。很显然，养老地产是发展养老服务业的基础条件，发展养老地产是发展养老服务业的客观要求。

与传统房地产领域不同，“养老地产”包含营利性与公益性双重目标，融合商业运营与社会福利于一体，主体上强调以政府为主导的公共部门与以民间资本为主导的社会力量共同参与。而2015年2月10日国家发改委等十部委联合的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（下称《实施意见》），则进一步突出了民间资本参与养老服务业的重要作用。

作为民间资本集聚的行业，房地产开发商通过开发养老地产进入养老服务行业，成为在新形势下房地产业新的发展方向。

二、发展养老地产的土地供应政策

养老服务业的发展离不开养老地产的发展，而养老地产的发展离不开养老服务业用地的保障。《实施意见》指出，民间资本投资养老服务设施所需建设用地，适用国家规定的养老服务设施用地供应和开发利用政策，国土资源管理部门应按照2014年4月国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》，积极做好用地服务工作。

梳理《实施意见》与国土资源部《养老服务设施用地指导意见》关于养老服务业用地的相关政策，主要包括如下内容：

第一，界定了养老服务业用地范围。明确养老服务设施用地是专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用的土地；老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于养老服务设施用地的范畴。

第二，明确了养老用地的土地性质，确定了最高出让年限50年。明确养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地，建设用地使用权出让的最高年限为50年。

第三，提出了多种方式供地、鼓励租赁供地。为了鼓励民间资本进入养老服务产业，在用地政策方面给予充分的支持。细化养老服务设施供地政策，以营利性与否为标准划分，进行差别化的供地政策，以多种方式供地，鼓励租赁供地。为降低营利性养老服务机构的建设成本，各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准，明确相应的权利和义务，向社会公开后执行。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。

第四，规范编制养老服务设施供地计划，加强用地指标保障。明确养老服务设施用地供应应当纳入国有建设用地供应计划；新建城区和居住小区配建养老服务设施用地的，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。

第五，养老用地可以土地抵押。规定出让或租赁养老设施建设用地使用权可以设定抵押，但以划拨方式取得的建设用地使用权应补缴相应的款项后方可优先受偿。由于养老服务一般投资较大，回收周期长，资本流动性不强，试水养老用地抵押对于吸引资本进入具有促进作用。

第六，鼓励盘活存量用地。首先，对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老服务设施建设，涉及划拨用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。其次，是在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。再次，是对企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务，且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可不作变更。

第七，房地产开发用地中配套建设养老服务设施的，可将养老服务设施的建设要求作为出让条件，但不得将养老服务机构的资格或资信等级作为出让条件。

第八，民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。

第九，加强养老服务设施用地监管。防止开发产商以“养老”之名进行圈地，确保养老用地政策落到实处，真正为养老事业做出贡献。

三、养老地产应成为房地产业的重要发展领域

分析国家有关养老服务业发展的相关规定可以发现，政府意在通过政策支持引导民间资本进入养老服务行业，以期形成政府宏观调控与发挥市场力量良性互动的局面。实际上，目前国内已有一批房地产开发企业涉水养老地产模式，如万科、保利、绿地等，也有一批国外企业如日本长生集团、德国奥古新诺颐养中心等进军我国养老地产业。一批养老地产项目如上海亲和源、北京太阳城、北京怡海花园等经过多年的运作比较成功。

现有的养老地产商业模式基本可以概括为两类：一种是“出售”，一种是“出售”与“持有”并重。其中，第一种“出售”即开发商建设好住宅，完成住宅产品的销售，收回成本并获取利润。该方式实质上与一般的商品房经营并无二致，背离了养老地产的本意。而所谓“出售”与“持有”并重是指开发商通过老年住宅产品的销售和配套物业的持有（小型商超、护理站、会所等公共用房），获得销售利润和提供服务的利润。这就对开发商资质具有较高的要求。

那么，国家关于养老服务业发展政策的颁布对于房地产市场有什么影响呢？

首先，总体上有利于社会资本进入养老服务业，包括部分房地产开发商转化为养老服务机构。养老地产从属于养老服务业，也属于房地产市场的一个分支，兼具了社会公益性与商业营利性的双重属性，养老市场的前景是广阔的。我国作为世界上唯一的老龄人口破亿的国家其市场消费能力空前，需要的是政策的合理导向。给予进入养老地产的社会资本一系列的支持，这对于逐利性的民间资本必然产生巨大的吸引力。房地产开发商通过养老地产开发而进入到养老服务行业，应该成为新形势下房地产业分流的一个重要领域。尤其是部分中小型房地产开发商，甚至可以实现产业的转移，通过开发养老地产的桥梁，完全转移到养老服务行业里面来。

其次，明确了养老地产的发展方向。结合我国目前的“9073”养老模式（90%的老人居家养老，7%的老人依托社区养老，3%的老人依靠养老机构养老），可以看出养老资源在我国仍然是一种稀缺资源。目前的养老地产有一种不断向高端化、奢侈化发展的趋势，养老地产所瞄准的消费群体往往是“富老人”，例如有的养老公寓采取会员制，需一次性缴纳数十万元，从而将大量低收入老年群体排斥在外，形成养老难、养老贵的问题。《实施意见》等瞄准福利性的养老机构，为其创造多项优惠，意在为养老机构减负，调动社会力量形成合力，为低收入老人创造更多养老机会。

再次，虽然《实施意见》带来了一系列的优惠政策，但是总的来看短期内还不会对房地产市场产生太大影响。一方面，养老地产更多的还是侧重公益性，政策在鼓励发展养老服务设施的同时，明确界定了养老服务设施用地的范围，意在对于以往以养老为名进行圈地的行为进行规制，这也就从政策层面加强了对于投机行为的监管。另一方面，发展养老地产对于开发商的资质要求较高，开发周期较长，实现营利的过程也比较漫长，大多数开发商对于养老地产的态度也比较暧昧。

总之，养老服务业尤其是养老地产的发展必须结合中国特色进行考量。由于我国老龄人口不断增加，而实施三十年的计划生育政策所导致的传统大家庭的逐步分解，社会养老的任务将越来越繁重。政府将养老服务业的发展作为整个社会发展的重要内容，予以高度重视和大力支持，必将会对养老地产的发展带来影响。在这样的背景下，民间资本，尤其是部分中小型房地产开发商进入养老服务业不失为一个明智的选择。