高校投资机制分析及对策研究

【摘要】 文章通过对当前高校投资机制存在问题的分析,提出建立健全高等教育投资相关机制、优化高等教育投资结构和深化高校内部挖潜节支等相应对策。

【关键词】 高校;投资机制;分析;对策

改革开放30年来,我国高等教育事业发展迅速,并已经进入大众化阶段。我国高等教育取得的成就与高校投资机制的改革密切相关,高校投资机制的改革拓宽了高等教育资金来源的渠道,加快了高等教育的发展步伐。然而,在社会主义市场经济初级阶段,高校与市场和社会的联系日益密切,承担的责任和义务明显增多,面对的风险和挑战也日益加大。因此,加强高校投资机制分析,制定合理的投资方案是非常必要的。

一、当前高校投资机制存在的问题分析

(一)经费投入不足,不能满足需求的增长

改革开放以来,我国经济取得了快速的增长,教育事业的投入在总量上也取得了较大的增长,但增长速度却远远落后于经济的增长速度,高等教育发展水平与经济发展水平还不能适应。尤其是国家财政性教育投入,近年来占教育总经费的比例呈现不断下降的趋势,高等教育经费的条块分割致使原本不足的高等教育投入更是“杯水车薪”。1999年,我国的高等教育进行了大规模的扩招,投入的不足与快速增长的高等教育需求所呈现出的突出矛盾,十分不利于我国高级人才的培养,并在一定程度上影响了我国经济的长远发展。

(二)资源配置不均衡,资金投入不公

在总体教育资金投入不足的情况下,我国的高等教育资源却存在着地区之间、学校之间配置不均衡的现象。在经济发达的东部沿海地区,生均享受教育资源充裕,而中西部地区经济基础薄弱,教育存量少,高等教育的投入远不能满足高等教育发展的需要。现行的高等教育投资机制在资金投入上也存在着严重的不公,政府投入对于中央名牌大学和地方一般大学存在着很大的差距。据权威资料统计,北大、清华近年来所获得的投资为年均10亿元左右,在全国500多所高校中占用了国家高等教育投资的1/20,几乎垄断了不多的教育资源。

(三)资金使用效益不高

高等教育拨款制度在1985年以后实行“综合定额加专项补助”的制度,这种主要以学生数为单一政策参数建立的拨款方法难以发挥国家对高等教育的宏观调控作用,不能有效地激励提高高校办学质量和准确反映高校利用资金的使用效率和社会效益之间的差异。同时,现行的高等教育管理体制所形成的条块分割方式在很大程度上限制了高等教育经费的充分利用。某些高校为了争取到更多的办学资源而盲目扩大办学规模,“外延式”发展方式使得有限的资金得不到集中使用,重复建设和购买设备造成了人力、物力的巨大浪费。

(四)多元化投资体系不健全

从当前高等教育的资金来源来看,国家财政拨款和学费收入占据了高等教育经费的80%左右,通过其他来源渠道所获取的高等教育资金十分有限。由于至今没有建立起相应的高等教育投入的有效机制、高校产权制度和基本建设投资政策,使得“多元”成长缓慢,社会参与高等教育资源的配置和参与高校社会化服务的力度十分欠缺,严重制约了高校的可持续发展。长期以来,政府部门不仅充当了高等教育的管理者,还充当了高校的办学者,角色的错位弱化了政府对资源配置的力度,无形中给多元化投资体系的健全造成了较大的阻力。

(五)高校学费收取标准不合理

1989年以后,高等教育进入全面收费阶段,学费收入成为高等教育投资的第二个重要的资金来源,学费的收取在很大程度上缓解了高等教育资金短缺的问题。目前,高校的学费由于国家没有明确规定各高校和专业的学费水平,实际上制定学费标准的主要权力仍然掌握在各省、市地方政府手里,各地方政府往往给予不同类型的高校一定的学费收取自,这样就形成了学费决策上的两―三层的权力结构,导致学费收取的标准不合理,高校学费过高,已经超过很多家庭的承受能力。

二、解决当前高校投资机制存在问题的对策思路

(一)规范与优化高等教育投资的相关机制

1.落实高校办学自,建立以高校为本位的管理体制

落实高校办学自,应引入高等教育的市场竞争机制,改革高校高度集权的管理传统,改革高校的内部管理模式,调整政府与高校间长期存在的依附或隶属关系,使高校成为相对独立的办学实体,在办学过程中按高等教育规律和自身特点处理相关问题。为了尽快建立起具有中国特色的以高校为本位的高等教育管理体制,必须突出三点:(1)落实好政府宏观管理职能。政府必须承担起政治领导责任,确保高等教育的社会主义方向;必须宏观调控高教结构、补充和矫正市场机制的不足、有效预防和克服市场带来的弊端,以促进高教市场效率与公平的统一。(2)构建平等的办学主体。要彻底取消计划经济时代遗留在高校的符号特征,确保所有高校站在同一平台参与市场竞争。(3)建立公平高效的高等教育市场。充分发挥市场机制的原动力,在引入市场机制基础上,尽快创建教育市场公平竞争的规则和标准,高校参与市场竞争的条件和要求等相关制度规定,净化竞争环境。

2.加强高等教育法律体系建设,完善高校法制保障机制

目前,世界许多国家的教育法制更倾向于“教育法治”的模式,由于该模式与我国教育法制目标基本吻合,建立以“教育法治”为目标模式的教育法制体系将成为我国教育法制建设的理想模式。(1)进一步明确高校独立法人地位。现存的《教育法》在高校的法律身份要求上并没有选择强制性规范,高校的法人地位没有明确规定,为了保证高校的自主办学权,高校法人制度必须明晰。(2)进一步明确规定政府的权利和义务,必须就目前高校投资活动中产生的矛盾事项逐一界定,逐步转变政府职能,规范政府行政部门关于教育投资“不作为”行为,建立行政考核制度。(3)建立、健全国家保障体制。首先,健全高等教育现有的资助体系是实现教育公平的要求,应加快对贷款方面的法规建设。其次,制定和实施《教育投入法》。《教育投入法》应包括各级政府财政性教育经费支出占GDP的比例及实施、高校事权与财权统一原则的落实等内容,使社会在教育投资政策和法律的指引和规范下,形成社会性的高等教育投资良性氛围。

(二)优化高等教育投资结构

1.加强政府对高等教育投资的主体地位

作为准公共产品的高等教育,公共性决定了其成本必须由政府作为其主要承担者,国家财政性教育经费投入始终是高等教育投资来源的主渠道。各级政府在加大对高等教育投入方面必须注意财政拨款投入比例与高等院校招生规模增长比例相协调的关系,应引入适合操作的绩效评价指标体系,注重政府拨款体制改革,使教育经费占GDP比例达到4%～5%。关于国家财政对各高校增加投入额度“隐藏”的公平问题,除以高校当年在校生总人数作为确定财政投入增加额度的依据之外,还应考虑高校现有职工人数作为增加财政额度的依据。为确保财政专项资金的专款专用,高校主管及相关职能部门应制定相应的专项资金申请、发放程序和监督检查办法。

2.确定科学合理的高校收费标准

近年来,学杂费占高等教育总支出的比例逐年上升,目前已成为第二大教育经费来源。由于学生所缴纳的学费只是其接受高等教育成本的部分补偿,因此,在科学测定高等教育成本的前提上,强调遵循收取学费的补充性、承受性和差异性三原则,即坚持以政府投入为主,不允许以收费代替政府的正常拨款;充分顾及社会、学生家庭的经济承受能力;允许法规范围内不同地区、不同学校,同一学校的不同专业之间的收费标准可以有所不同,从而建立起政府、社会、受教育者及其家庭分担高等教育成本的函数,确定科学合理的学费标准。

3.提高自身科研实力以转化办学资金

近年来高校已融入地方的经济发展,成为地方经济发展的生力军。高校应抓住机遇,提高自身科研实力,发挥高校科研核心竞争力,加速科学技术的转化,为高校财源注入新的活力:(1)完善高等教育科研项目的评估体系,科研项目的成果评定要反映项目的实际经济效益和社会效益。(2)运用有效的科研人员激励机制,激发高校科研人员的科研积极性,鼓励中青年教师参与科学技术研究,引导科研人员正确体现自我价值。(3)树立高校知识产权保护意识,灵活利用《知识产权保护法》等相关法律手段保护科研成果的有效转化。

4.以多元化投资方式发挥社会资金的重要作用

在高等教育投资坚持以政府投入为主体的前提下,提高高校自身的融资能力和社会投资力度,缓解我国高等教育所面临的教育经费不足的现状同时充分发挥社会资金的重要作用。多元化投资渠道包括:(1)引导企业投资。政府应在制度和政策上给予保障和倾斜,通过减免税收等政策,鼓励企业投资和捐款。(2)建立还贷基金和教育基金。还贷基金的运作模式就是将还贷资金额度从到期年度的当年分解到一定期间,从计划负债融资年度开始,按照贷款本息总额及还款期限逐年在部门预算中留有事业结余。成立类似外国大学基金会的教育基金组织,运用市场运作机制,为高校获得投资收益。(3)教育税。将教育性收费改为 “教育税”,以减少教育经费的体外循环,规范政府行为,改善投资环境,使教育投资水平适应我国经济增长的要求。(4)发行教育债券和教育。借鉴国内外的成功经验,可像发行企业债券的方式推行教育债券,教育债券仅限于支付教育费用。

(三)深化高校内部挖潜节支

1.挖潜

(1)在法规允许的范围内,适当调整生源结构,增加高收费学生所占的比例,实现规模不变的情况下收入的增加。(2)在国家政策允许且不影响教学质量的前提下,通过各种形式办学、增设热门专业、培训等方式增加收入。(3)高校继续深化后勤社会化改革,改行政拨款为有偿服务,缓解高校经费压力。(4)对学生公寓、食堂等投资采取售后回租的方式盘活资金;对计算机网络实验室等投资可采取融资租赁的方式,吸收社会投资,以减少对后勤运行的人力投入。

2.节支

(1)强化预算控制和管理。从预算着手,确定合理的预算编制范围,根据预算确定支出的项目、范围和额度合理地安排各项预算资金;应加大对高校公用经费的监督力度,避免铺张浪费。(2)完善成本核算和管理体制,提高资金使用效率。建立科学的教育成本核算制度,强化成本意识,充分合理地利用教育资源,把有限的资金真正用到“刀刃”上。(3)建立健全内部控制制度。建立严密的内控制度,并层层落实资金审批责任制,形成相互渗透、职责明确的内部控制系统,严格控制资金支出。(4)深化基建和设备采购管理。基建项目必须按程序进行申报立项,作好项目的可行性分析,严格控制建设规模,量力而行。设备采购或更新实行集中统一采购,严格执行招标采购程序,完善各高校数字化信息利用渠道,减少不必要的浪费,促进增效利用。

基于上述思路,参考国外经验,我国高校的拨款模式设计将趋向“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”,按照这种模式的要求,高等教育的财政性拨款将分为教学拨款和科研平台建设拨款两部分:教学拨款体现公平,按照生均成本和学生人数进行拨付,并辅之于以评估为基础的质量与特色拨款;科研平台建设拨款体现科研效率、效益,按学科通过竞争性评估拨付,并辅之于体现国家利益导向的特色及创新拨款。通过拨款与评估相结合的投资机制设计,使高校保持相应的压力和动力、激励和挑战,促进高校合理定位、办出特色。

【参考文献】

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