美国社会组织如何参与救灾

美国联邦政府为应对恐怖活动、自然灾害及其他紧急事件，制定了全国反应计划规范不同政府部门及社会组织在救灾体系中的职责和任务。其中社会组织主要负责为灾民提供生活照顾、住房和公共服务。在救灾体系中，两个社会组织被明确列入其中，分别是美国红十字会和全国积极参与灾害救援志愿组织，此外，还有大量社会组织参与救灾但并未被列入政府救灾体系之内。由于上述社会组织在与政府关系、组织间合作、资源获取及参与性质等方面均存在显著差异，在参与救灾时也有三种不同路径，分别是：体制内强制参与、体制边缘志愿参与和体制外志愿参与。

一、体制内强制参与：美国红十字会

美国红十字会参与灾害救援属于体制内强制参与。在全国反应计划中美国红十字会是唯一一家以责任单位身份列入其中的社会组织。这一身份给美国红十字会带来的好处是保证了救灾资源的充足性。红十字会不仅可以利用政府资源，而且也是公众捐赠的主要对象。2005年卡特里娜飓风发生后，慈善捐赠总计超过30亿美金，其中2/3投向了美国红十字会。同时，红十字会也被寄予极高的期望，公众认为其有责任协助州地方政府为灾民提供及时的食宿和基本服务，因而当红十字会无法第一时间满足灾民需求时，它会立即成为被批评的焦点，最明显的例子是飓风发生4个月后，美国红十字会的主席因为在新奥尔良地区的救援迟缓而引咎辞职。

作为体制内的组织，美国红十字会与政府其他救援机构有着密切的联系。红十字会在各个相关的协调中心都派驻专门的工作人员，负责与不同部门之间的协调，主要包括：联邦应急管理局下的地区反应协调中心（RRCC）和全国反应协调中心（NRCC）以及相关州与地方政府的应急执行中心（EOC）等。同样作为责任单位，联邦应急管理局是美国红十字会在救援中联系最多的政府机构，红十字会依赖联邦应急管理局提供支持，包括食物、燃料、流动厕所等救援必备物资。通常的工作程序是红十字会的工作人员向联邦应急管理局在当地的协调中心提出需求，联邦应急管理局的协调中心按照相关程序进行安排和供给。但在实际救援过程中，由于物资运输的种种困难，需求很少能得到及时满足。

州和地方政府与红十字会之间也存在联系和合作关系。红十字会的一项重要职责是负责避难所的日常服务。有些避难所是州和地方政府临时建立的，而后红十字会进入并提供相关服务。此外，红十字会也会与其他社会组织有一定的联系与合作。但这些社会组织被限制在很小的范围内，只包括NVOAD的成员组织以及与红十字会在救灾方面有联系的组织。至于其他的社会组织则大部分是在救援过程中遇到并临时开展互动和合作的。此外，在由红十字会提供服务的避难所中有时由于人手或物资不够，也需要地方性社会组织的帮助。

二、体制边缘志愿参与：NVOAD的成员组织

NVOAD是1970年由7个社会组织发起成立的联盟组织。目的是为了促进社会组织在救援过程中的沟通、协调与合作。目前NVOAD的全国成员组织已经发展到50多家，此外，在美国55个州和地区也有类似的地方VOAD组织。作为全国主要救灾社会组织的联盟，NVOAD实质上是一个联系平台，真正参与救援工作的是它的成员组织。NVOAD的成员组织在救援过程中比红十字会的体制内强制参与要更为独立，它不接受政府资源也不履行政府的救援任务，它与政府的联系主要是通过NVOAD以及原来已经建立的与政府某些部门的良好合作关系。

以救世军为例，它在美国参与各类自然灾害救援已有超过百年的历史。与红十字会提供救援的方式不同，救世军的救援工作是独立展开的。首先，救世军的资源主要来自于组织募款。飓风开始不久，救世军就通过网络和电话陆续收到大量社会捐赠，募款总额近3.65亿美元，其中大约70%直接用于灾民，30%用于后勤支持，如流动厨房的燃料、食物购买和工作人员的交通费用等。其次，救世军不被允许在政府的应急执行中心（EOC）派驻联系人。如果它希望获得有关政府方面的信息，唯一的正式渠道是NVOAD，但救世军认为通过NVOAD获得的二手信息并不能完全满足自己在开展救援活动中的需要。当然政府相关部门也会基于曾经的友好关系与救世军产生直接的联系，例如德克萨斯州的州应急执行中心（EOC）会给救世军德克萨斯州的项目官员打电话，告知中心计划将新奥尔良地区的25000名被困群众转移到休斯敦地区。希望救世军前去提供服务，但这种情况并不经常发生。

在救援过程中，救世军也会与红十字会、其他NVOAD的成员组织和当地的社会组织开展临时合作。共同应对一些救援需求，例如：救世军在圣地亚哥地区与当地红十字会合作建立避难所，接收当地灾民；与美国卫理公会救济委员会合作在密西西比地区开展长期的地区恢复项目等。

三、体制外志愿参与：地方性社会组织

体制外志愿参与的特点在于社会组织与政府相关救援机构之间的正式联系渠道较少，组织的资源主要来自于所在区域的公众捐赠，组织的参与方式主要通过动员地区资源，服务于所在地区。在卡特里娜飓风的救援中，大量路易斯安那州和密西西比州等受灾地区的地方慈善组织（包括教堂和宗教团体）、非营利机构和地方的基金会等都属于体制外志愿参与的路径。

这些组织在飓风救援中呈现出三个明显的特点：一是反应迅速，由于飓风造成的灾害超过了政府、红十字会等常规救援的能力范围，大量的地方性社会组织迅速投入到灾后救援中，在红十字会到来之前承担起了建立避难所、提供基本生活所需的责任；二是服务量大，根据路易斯安那州社会服务部的调查显示，在卡特里娜飓风登陆6个星期后，该州避难所共接收了26138名灾民，其中红十字会运作的55个避难所承接了13617名；教堂和宗教团体运作的123个避难所容纳了5780名灾民；其他地方组织建立的62个避难所容纳了6733名灾民。这意味着包括宗教团体在内的地方性社会组织在飓风救援中接收并服务了与红十字会几乎相等数量的灾民，并且他们运作的避难所的数量是红十字会的4倍；三是数量众多，当联邦应急管理局向社会组织提供卡特里娜飓风救灾补偿时，仅路易斯安那州就有765家社会组织直接提出了申请；此外据密西西比州的联邦应急管理局官员估计，该州还有500家左右的社会组织活跃在救灾活动中。

地方性社会组织与红十字会等专业救灾社会组织相比，更了解地方情况，社区动员能力更强，但由于它们大部分是自发参与救灾，其中一些组织甚至是第一次参与救灾，因而它们不仅缺乏与常规救援机构的联系，而且缺乏救灾所需的资源。

地方性社会组织在救援中与政府的救灾体系存在明显脱节。地方政府的应急执行中心（EOC）会根据全国反应计划将群众救援作为联邦应急管理局和红十字会的任务，因而当地方政府有这方面需求时，它们会和联邦应急管理局及红十字会联系，但不会直接与地方性社会组织联系。联邦应急管理局与地方性社会组织的联系也很弱。在它划分的12个区域中，虽然每个区域设有1名志愿机构联络人，但在一些范围较大的区域，1名联络人要同时兼顾4～5个州的志愿组织，而从路易斯安那州和密西西比州的情况来看，每个州都至少有500个以上的志愿组织在参与救灾，这就使得一名联络人根本无法顾及如此数量众多的组织，而只能有选择地与部分规模和影响较大的社会组织直接联系；例如每个地方的VOAD组织。红十字会的情况也相似，它虽然在蒙哥马利的临时救援中心设置了社会组织协调人员，但红十字会的主要职责是提供实质性的救援服务而非组织协调，其内部各个工作组之间的协调已经让红十字会疲于应付，更别提兼顾原来没有联系的地方性社会组织。因此，红十字会的社会组织联络人也是将主要精力放在几个规模较大的救援组织上，而无暇顾忌规模小、覆盖面不大的地方性社会组织。

在资源方面，地方性社会组织的资源大部分来自于组织本身的运作经费和当地社区的支持。虽然飓风过后公众捐赠非常积极，但这些资源主要流向红十字会及一些规模较大、声誉较好的社会组织。地方性社会组织由于缺乏知名度，很难获得区域之外的资源，这意味着虽然这些组织参与了灾害救援，但并没有新的资源进入以弥补组织的救援成本，导致一些组织在参与救援过后迅速面临资金危机。虽然联邦应急管理局为参与灾害救援的社会组织设立了补偿基金，但是基金本身仍然是偏向NVOAD的成员组织，对于地方性社会组织而言，很难满足所有条件，申请的过程也非常困难。

四、对中国的启示

首先，在战略上构建一个社会组织救灾体系。在灾害救援中，除了依靠红十字会、慈善总会等组织外，还可以考虑将其他的社会组织纳入到救援计划之中，构建一个社会组织救灾体系，以更好地发挥社会组织的作用。当然，不同的社会组织参与救灾的路径并不相同，所掌握的资源、所承担的责任也有差异，不可一概而论。对于一个相对完整的社会组织救灾体系而言，既需要有像参天大树一样可以综合利用政府和社会资源、强制性参与的红十字会组织，也需要有像壹基金这样专业化的、具有较高社会声誉的全国性组织作为支撑，同时还需要大量的像茵茵小草一样熟悉灾区、了解灾区的地区性社会组织提供及时的、长期的服务。给予不同类型的组织以不同的资源和参与渠道，切实发挥它们的优势作用，有利于在灾害救援过程中发挥社会组织的合力。

其次，资源上向地方性社会组织倾斜。由于“马太效应”的存在，体制内的组织或知名度高的全国性组织往往能在短时间内获得大量资源，但由于组织规模是既定的，一定时间内所能服务的群体是有限的，容易造成资源过剩的状况。相反，一些规模较小的地方性社会组织，募款能力较弱，但由于它们活跃在救援前线，对于资源的需求量大，往往得不到及时有效的供给。类似的情况在汶川和芦山地震中均有发生。资源的有效分配需要依靠政府相关部门和全国性基金会通过项目划拨和救援补助等多种方式进行平衡与协调。

最后，沟通上建立高效、灵活的沟通平台。救援过程中的信息其享非常重要，包括社会组织与政府间、社会组织之间的信息沟通。良好的沟通可以保证既有资源的有效应用，防止重复救援现象的发生，同时组织之间也可以优势互补、发挥各自专长。在灾害救援中，社会组织间可以建立类似NVOAD这样的联盟作为社会组织之间的沟通平台，以促进组织间的交流与协作；社会组织联盟或大型社会组织可以通过在政府协调中心派驻工作人员的方式获取更直接和全面的信息，加强社会组织与政府间的合作；而地方性社会组织可通过参与地方性社会组织联盟的方式获取地方层面的更为具体的信息和来自联盟的资源支持。因此，在救援过程中需要建立一个开放、灵活、多层次的沟通平台以实现不同组织的沟通需求。