我国混合所有制职业院校法人属性研究

摘 要：法人属性问题是所有法人问题中的根本性问题。当前，在我国职业教育领域办学体制机制创新实践中，把混合所有制职业院校法人属性界定为“民办非企业法人”或“民办事业单位法人”，其法人属性依然不能明确，且于法无据，进而带来了一系列“后遗症”。而把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，符合职业教育的“事业”特点和混合所有制职业院校的“本质属性”，不仅与现有《民法通则》所规定的法人分类制度无根本性冲突，而且符合国家事业单位改革的总趋势。从现实状况来看，要把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，还需要突破一些瓶颈和障碍。国家要出台相关的法规，明确赋予混合所有制职业院校“事业单位法人”属性；修订《事业单位登记管理暂行条例》，适当拓展“事业单位”的含义；摒弃轻视、限制和不敢发展混合所有制职业院校的思维定式。

关键词：混合所有制；职业院校；法人属性

作者简介：雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础教育学院院长，教授，研究方向为职业教育政策法规、现代职业教育制度、农村职业教育等；卢竹（1980-），女，湖南长沙人，空军航空维修技术学院航空服务与管理学院副教授，研究方向为现代职业教育制度、高等职业教育等。

基金项目：全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“我国混合所有制职业院校法人治理结构理论与实践研究”（编号：DJA160283），主持人：雷世平

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0005-05

我国混合所有制职业院校的自发实践始于20世纪90年代初。2014年5月，国务院了《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”我国混合所有制职业院校的实践探索由此进入自觉自为的阶段。当前，混合所有制职业院校的创新与实践探索面临这样一个无法回避的现实问题：即它要成为一个依法具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的社会组织，即法人，则必须依法进行法人登记。然而，法人登记却涉及到法人属性问题。由于混合所有制职业院校是一个新生事物，我国还没有相关法律对这一新的职业院校类型的法人属性进行明确界定，还无法准确地对其身份进行确认。因此，了解我国目前混合所有制职业院校法人属性的归类现状及其缺陷，从学理上深入探讨我国混合所有制职业院校法人属性的内在本质，则成了推进我国职业教育领域办学体制机制改革与创新，促进混合所有制职业院校健康发展的当务之急。

一、我国混合所有制职业院校法人属性归类现状及其缺陷

法人作为民事法律关系的主体，是与自然人相对称的。自然人是以生命为存在特征的个人。法人是社会组织在法律上的人格化，属于民法范畴。法人分类是法人区别于自然人的一个重要的特性。与自然人不同，法人并不具有伦理上的特征，也不是自然法的a物，法人资格的取得更多是实证法承认的结果，即法人是法律构造之物。法人的分类是法人特性在法律框架下的一种具体体现，法人的法律地位会因其类型之差异而有所区别[1]。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）规定：“法人是享有民事权利能力和民事行为能力，能以自己名义享有民事权利和负担民事义务的团体”。按照功能、设立方法、财产来源，法人可细分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四个类型，法学界将后三种法人统称为非企业法人[2]。毫无疑问，只要是依法成立的混合所有制职业院校，理所当然应当取得法人资格。基于此，混合所有制职业院校属于我国民事主体中的一类――法人，这并无争议。但问题是混合所有制职业院校属于哪一种类型的法人，理论界和职业教育实践领域对此并没有形成一致的看法。由于没有现成的法律、法规条文规定，目前各省对本行政区所辖范围内出现的混合所有制职业院校法人属性的认定依据各不相同。笔者调查发现：各省对混合所有制职业院校法人属性的界定或身份确认主要有两种：一种是“民办非企业法人”，一种是“民办事业单位法人”。这二种法人属性确认的前提条件实际上都是把混合所有制职业院校视为民办职业院校来对待的。所依据的法律法规是《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》等。当然，这也是一种无直接相关法律、法规套用的无奈选择。

事实上，混合所有制职业院校作为由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合而形成的职业院校形态，它既不同于纯粹的公办职业院校，也和纯粹的民办职业院校不尽相同。按照“民办非企业法人”或“民办事业单位法人”对混合所有制职业院校法人属性进行归类，不仅于法理不通，而且会使混合所有制职业院校在办学实践中遭遇民办职业院校相同的尴尬。这种归类的具体缺陷主要有以下几个方面：

（一）把混合所有制职业院校法人属性界定为“民办非企业法人”，其法人属性依然不能明确，且于法无据

如前所述，我国《民法通则》在设立自然人、法人双元结构的同时，将法人分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四个类型，后三种又称非企业法人。实际运作中，如果按照民办职业院校法人属性的归类方法或原则，把混合所有制职业院校也界定为“民办非企业法人”，这只能确定其不属于“企业法人”，而无法确定混合所有制职业院校属于作为一个类名称的“非企业法人”中的任何一种。事实上，当前有的省份对混合所有制职业院校“民办非企业法人”身份的认定，并不是依照《民法通则》或其他法律法规进行的，而是根据现行的一些行政性规范文件“被”赋予的。我国基本法层面上没有“民办非企业法人”的“安身立命”的位置。而“民办非企业法人”的说法，是由“现行的做法”而生成、并“嫁接”在《民办非企业单位登记管理暂行条例》这一行政法规层面上的。在我国现行的法律体系中，《民法通则》是除《宪法》以外最上位的民事法律，而《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都只是《民法通则》的下位法规。依据法理，用下位法规修正或补充上位法律，除非上位法律规定可由相关机构对本法律作出修正或补充，并以法定程序通过该修正或补充，否则，法理上存在缺陷[3]。而《民法通则》并未作出类似的修正或补充条款的规定。

（二）把混合所有制职业院校法人属性界定为“民办事业单位法人”，其名称本身存在逻辑矛盾

笔者其实是主张将混合所有制职业院校纳入事业单位体系的，但并不赞成使用“民办事业单位法人”的名称。因为“民办事业单位法人”的说法同样于法无据。从表面上看，“民办事业单位法人”好像在技术层面上解决了混合所有制职业院校法人属性的一些难题，但在立法思想上难以自证。更为严重的是，如果把混合所有制职业院校法人属性界定为“民办事业单位法人”，其名称本身存在逻辑矛盾。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此规定我们不难看出，一个单位要能成为事业单位法人的起码条件除了“以社会公益为目的”之外，很重要的一个条件就是“国家机关举办”或“以国有资产举办”。而“民办事业单位法人”的名称里，“民办（非国有）”和“国家机关举办”、“以国有资产举办”并列在一起，是相互冲突的，显然这一名称存在内在的逻辑矛盾，是一个“带病”的名称。

（三）把混合所有制职业院校界定为“民办非企业法人”，或“民办事业单位法人”，会带来一系列“后遗症”

法人属性是决定一个组织及其组成人员地位、待遇的根源性依据。无论是将混合所有制职业院校法人属性界定为“民办非企业法人”，还是“民办事业单位法人”，其法人的所有制性质都是“民办”，这明显不符合混合所有制职业院校的本质属性（即国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合）。事实上把混合所有制职业院校界定为“民办非企业法人”或“民办事业单位法人”，这种分类不仅与《民法通则》相违背，又事实上造成了混合所有制职业院校与纯公办职业院校在法人属性和身份上的差别，以及在人事制度、社会保险、税收和会计核算制度等诸多方面的法律上的区别，办学实践中受到各种歧视，引发一些法律问题、政策问题和实际问题，导致部分混合所有制职业院校教师的养老、医疗保险、住房公积金和人事档案管理等方面与公办职业院校教师存在着事实上的不平等[4]。同时，由于其法人属性界定不清，会使社会和政府部门对是否应该使用公共财政支持混合所有制职业院校存有疑虑。甚至有的人认为，支持职业教育领域混合所有制办学体制机制创新会存在国有资产流失的嫌疑。这将严重阻碍混合所有制职业院校的健康发展。

二、我国混合所有制职业院校法人属性的界定及其学理分析

法人属性问题是所有法人问题中的根本性问题。俗话说“名不正则言不顺”。混合所有制职业院校如果没有一个明确、恰当的法人身份，在其办学实践中则很难不出现问题。目前，我国有一些省份正在积极探索职业教育领域混合所有制改革。但是，随着这种探索的面越广，探索的层次越深，对准确界定混合所有制职业院校法人属性问题的要求也越来越迫切。从根本上说，准确界定混合所有制职业院校法人属性是混合所有制职业院校健康发展的重要前提，它不仅是间接反映一个国家职业教育法治化水平高低的重要指标，也是直接制约混合所有制职业院校能否持续健康发展的关键因素[5]。

确定法人属性的方法只有两种：一是由法律直接规定；二是依学理（或法理）确定[6]。当前，在我国无明确法律、法规对混合所有制职业院校法人属性进行规定情况下，对混合所有制职业院校法人属性的界定，只能依照学理来推定。从我国现有混合所有制职业院校的实际情况看，笔者认为，基于传统的民法的视角，将混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，比较合适，其理由有如下几个方面：

（一）混合所有制职业院校基本符合我国“事业单位”的主要特征

“事业单位”是中国特有的产物，但无论从设立初衷，还是改革方向，事业单位“专职”从事公共服务已成共识。根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位具有国有资产成分、公益性和非营利性三个主要特征，而混合所有制职业院校则基本具备这三个特征。其一，职业教育作为教育的一个组成部分，是培养高素质劳动者和技术技能型人才的主要途径，是把科学知识转化为具体技能和实现生产力的桥梁，是经济发展的“助推器”，是促进社会融合、实现社会稳定、减轻贫困程度的“万能钥匙”，是提升国家、产业、企业竞争力和实现国民经济可持续发展的重要基础。混合所有制职业院校作为职业教育领域的一种新的院校类型，是职业教育事业的承载者，明显具有“外部性”和公益性特征。其二，混合所有制职业院校实践探索中会有公立民办型、公有民营型、民办公助型、民办托管公办、公办接管民办、国资注入民办、公办吸引民资、公办自行改制等不同的实现形式，但无论采取哪种形式，其“国有资本参与”的情形没有改变，“国有资本的参与”依然是混合所有制职业院校的本质属性之一。其三，混合所有制职业院校虽然存在非公有资本的参与，但其所追求或要实现的根本目标是社会目标而非经济（营利性）目标。即使在当今市场经济条件下，不同所有制性质产权结构的多元化，会使混合所有制职业院校一定程度上存在公益性与逐利性的矛盾，但追求公益性或社会效益的最大化仍然是混合所有制职业院校的本质属性。不能因其有非公有资本的参与，或寻求一定的合理回报，来否定其公益性或事业性，否定其作为“事业”的一部分。

（二）把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，与国家事业单位改革的总趋势相吻合

事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会系统，是政府提供公益服务的主要载体。公益服务是民生的基本内容，公益事业发展滞后，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，必然会积累民生方面的矛盾，影响社会的和谐与稳定。只有加快推进事业单位改革，构建公益服务新格局，完善支持公益事业发展的政政策，促进公益事业更好更快发展，才能不断满足人民群众日益增长的公益服务的需求。2011年3月，中共中央、国务院了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》），在清理规范的基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，对从事公益服务的事业单位进行了细分，即将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。从《意见》对公益服务的事业单位的细分情况看，高等学校应属于公益二类的事业单位。混合所有制职业院校（尤其是高职院校）作为高等教育的一种办学形式，不仅承担着提供高等（职业）教育公益服务的责任，而且其本身就是部分地由市场配置资源的单位，理所当然应当属于公益二类的事业单位。因此，把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，与国家事业单位改革的总体趋势相吻合。

（三）把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，与现行法人分类制度无根本性冲突

法律具有稳定性。法律的稳定性是指国家制定和颁布的法律、法令等规范性文件，应保持其严肃性，不得任意变动和修改。法律的稳定性是法律的内在属性。法律立法上的稳定性是制定法律的基本原则之一，是法律规范性的必然要求，是法律具有权威性和尊严性的必要条件，是法律富有生命力的重要表现，更是对我国法制建设经验教训的总结。当然，法律也同时具有变动性，法律的变动性主要是指法律本质的变动、法律内容的变动和法律形式的变动的有机统一。一般而论，法律本质的变动必然引起法律内容的巨变，有时甚至被全部废除。但法律是否需要变动（修改或废除），关键看它是否“稳定得过时”。在笔者看来，作为基本法层面的我国《民法通则》对法人属性的分类，既借鉴了西方法制发达国家法人分类的经验，也兼顾了我国的历史发展的实际和特点，其法人属性分类的规定并没有完全过时，只是相关法律位阶较低的法规在对法人属性的具体表现形态的解释上有一些陈旧，即带有浓厚的传统所有制观念。因此，从维护法律体系的统一性和稳定性角度看，在《民法通则》规定的四类法人中，把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，是比较妥当的[7]。这样做不仅使混合所有制职业院校法人属性能完全融人传统民法学上机关、事业、社团和企业四大法人范畴之中， 减少与现有法律的冲突，而且能使混合所有制职业院校和公办职业院校在人事管理、社会保险、税收和会计核算制度等方面实现真正意义上平等。这也不违反《民法通则》第五十条相关规定。

三、我国混合所有制职业院校法人属性界定需突破的瓶颈和障碍

根据政策和学（法）理上的分析，混合所有制职业院校法人属性应当被视为“事业单位法人”。目前，由于国家政策明确探索混合所有制职业院校的时间还不长，全国还没有一个省（市）率先出台规范性文件，明确混合所有制职业院校的法人属性，并以此来规范混合所有制职业院校的法人登记和管理。从现实状况来看，当前要以合法方式把混合所有制职业院校法人属性界定为“事业单位法人”，还需要突破一些政策、法规瓶颈和思想障碍。

（一）国家要出台相关的法规，明确规定混合所有制职业院校法人属性

依据政策和法理对混合所有制职业院校法人属性进行判定或推论，只能帮助人们加深对其法人属性界定的理解和认识，但不能作为其法人登记和管理的基本依据。我国《民法通则》虽对不同属性的法人进行了规定，但并没有对每一个具体的单位属于什么样的法人予以明确。目前，全国多个省市在职业教育领域混合所有制探索实践中，依据《民办教育促进法》《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规来界定混合所有制法人属性，都或多或少存在适用法律、法规不当的问题，换句话说，混合所有制职业院校法人属性的界定都不存在直接、清晰、明确的基本法依据。职业教育领域混合所有制改革的立法是依法治教的重要内容之一。为了推动我国混合所有制职业院校的健康发展，国家可以借鉴德国、法国、日本等国在其教育法规中明确高校法人身份的一些做法，目前至少必须以政府规章的方式，尽快出台职业教育领域混合所有制改革的有关行政法规，明确赋予混合所有制职业院校的法律地位及“事业单位法人”属性，规范其法人登记和管理，并就其治理结构、产权归属、监管方式等方面的具体问题进行明确规范，提出职业教育领域探索混合所有制的分类原则、扶持政策、实施的基本操作程序以及混合所有制职业院校的决策机制、监督机制和保障机制等的操作规程和实施办法[8]，为职业教育实践领域混合所有制职业院校法人属性归类提供强有力的制度保障和政策支持。

（二）修订《事业单位登记管理暂行条例》，适当拓展“事业单位”的含义

我国《事业单位登记管理暂行条例》于1998年10月25日由国务院，并于2004年6月27日被修订。该《条例》按照举办主体、公益属性、资产来源和行业属性等对“事业单位”进行了规定，带有浓厚的传统所有制观念色彩，已经不适应当前所有制实现形式多样化的客观需要。要真正准确界定“事业单位”概念，还必须对其内涵做适度拓展。其拓展的重点包括两个方面：一是举办主体的拓展。举办主体为国家机关或其他组织，建议对“其他组织”作扩大解释，将企业和自然人纳入其中[9]。二是资产来源的拓展。资产来源原为国有资产，建议对其作扩大解释，将原来的“利用国有资产”拓展为“利用（含部分利用）国有资产”，即将其他资产来源纳入其中，允许资产来源的多元化。公益属性即指事业单位成立的目的是为了社会公益，这也是混合所有制职业院校的成立目的；行业属性包含教育、科技、文化、卫生等，混合所有制职业院校显然符合这一规定。由此可见，适当拓展“事业单位”的含义，混合所有制职业院校成为真正意义上的“事业单位”就没有了障碍。

（三）要摒弃轻视、限制和不敢发展混合所有制职业院校的思维定式

从某种意义上说，要明确混合所有制职业院校的法人属性并确保其与纯公办职业院校“同等”法律地位的实现，一定程度上取决于政府职能部门（尤其是教育行政主管部门）的行政管理者对相关法律、政策的正确理解。“探索发展股份制、混合所有制职业院校”是国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》所提出的，这是社会主义的基本经济制度在职业教育领域的一个重要体现，也是国家在经济领域改革之后，在职业教育领域的一个调整，是我国职业教育体制机制改革的重大突破[10]。混合所有制职业院校的健康发展是一项巨大的系统工程，需要各级教育行政部门、财政部门、人力资源和社会保障部门等多个职能部门的通力合作和共同努力。思想是行动的先导，只有彻底纠正认识上的偏差，摒弃轻视、限制和不敢发展“混合所有制职业院校”的思维定式，才能为混合所有制职业教育立法扫清障碍，推动有关混合所有制职业院校法人属性立法工作的顺利开展。

参考文献：

[1]吴珊.民法典法人分类模式之选择[J].研究生法学，2015（3）：14-25.

[2]⒈τ.关于民办高校法人性质及相关问题的思考[J].教育发展研究，2005（9B）：42-46.

[3][7]巩丽霞.民办高校法人属性研究――基于“民办非企业单位”法人登记的分析[J].教育发展研究，2010（18）：11-15.

[4]秦和.明确民办学校法人属性和身份认知[J].教育与职业，2012（8）：9.

[5]周江林.法人问题与我国民办高校可持续发展：一个文献综述[J].黄河科技大学学报，2011（5）：5-9.

[6]曾志平.论民办高校的法人属性[J].行政法学研究，2008（3）：22-28.

[8]安蓉泉.探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J].中国高教研究，2015（4）：95-98.

[9]刘蕾.论民办高校的民法地位[J].湖北警官学院学报，2012（3）：63-64.

[10]雷世平，姜群英.内涵与基本特征：对混合所有制职业院校的理论辨析[J].职教通讯，2016（1）：1-5.