我国环境税法律制度构建的困境和出路

【摘 要】环境税是国家以经济刺激为基础的环境管制的手段之一。一方面可以增加政府的财政收入，为社会公共事业提供资金储备；另一方面又可以鼓励企业革新生产技术，减少环境的污染和破坏，甚至还能够引导人们日常消费行为和生活方式，进而促进社会的可持续发展。我国环境税法律制度的建设起步晚而且发展缓慢，到目前为止仍然很不完善，存在的重重困难让它的发展举步维艰，由此带来的环境功能并不突出，原本的作用也未得以充分发挥。本文旨在对我国目前的环境税法律制度存在的问题进行剖析，加之国外践行此制度的有益经验，以期能够对我国环境税法律制度的改革和完善有所启发。

【关键词】环境税；法律制度；困境；改革

我国作为最大的发展中国家，随着工业化进程的不断加快，环境问题也日渐突出，各个领域的污染物排放居高不下，生态脆弱。除了依靠传统的行政手段进行管制之外，环境税的征收也成为了为环保筹集资金的方法之一，并且西方发达国家在践行环境税法律制度时取得了良好的效果。可见，开征环境税势在必行。2005年12月，国务院出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，初步提出了“环境税”的概念和雏形。2008年3月，“独立型环境税征收方案”被提出，引发了相关部门对我国开征环境税的必要性和可行性的大讨论。2009年新年伊始，“燃油税”改革方案的实施更是引起了公众的广泛关注。2011年3月，“十二五”规划中进一步明确了我国在此期间要努力构建环境税法律制度的目标，并且提出了要进一步推进改革资源税，开征环境保护税。2014年5月，《中国低碳经济发展报告》指出，我国将采取经济手段治理雾霾，并且适时开征环境税。种种行动表明了建立和完善我国的环境税法律制度已经成为了我国环境保护和可持续发展的迫切需要。本文通过分析我国环境税法律制度正在面临的困境和问题、外国环境税法律制度之经验，对构建和完善我国环境税法律制度做一提示和探析。

一、我国现行环境税法律制度及其困境

1994年，我国税制改革以来，目前开证的与环境有关的税种主要有资源税、消费税、耕地占用税、城市建设维护税、城镇土地使用税、车船使用税等等。如资源税，它是为了保护和促进自然资源的合理开发和使用，调节自然资源极差收入，而对规定的自然资源征收的一种税，目前它的征收范围仅限于矿产资源和盐。消费税，目的在于调节产品结构，引导人们的消费方向，转变人们传统的粗放型消费方式，与环境密切相关的税目主要有汽油、柴油、机动车、木质一次性筷子等等。除此之外，我国利用税收手段进行环境的管理和维护还体现在如下方面：比如某企业利用废弃、废水、废渣等进行二次生产或回收改造，就可以享受一定比例的减税或者免税数额。这样的税收优惠政策同样能够激励企业在生产活动中注重环境保护，进行清洁生产，从而实现我国的环境目标，使可持续发展稳步进行。

由此可见，环境税的实施确实为我国的环境保护做出了一臂之力，然而，不可否认的是，我国环境税法律制度由于起步晚、发展不充分，所以从整体来说还很不完善，面临重重困境。

1.资源税在征税条件、范围等方面存在问题

目前，我国资源税的纳税人缴纳税款仅取决于矿产资源自身的开采条件，对于资源开采过后可能产生的环境影响却并不考虑，这样从根本上来说，长远来看并不能正确引导资源的可持续利用，可谓是“治标不治本”，有本末倒置之嫌。同时，资源税的征税范围仅限于矿产资源（原油，天然气，煤炭、其它非金属矿产资源、黑色和有色金属矿）和盐，范围仅及于部分不可再生资源，而对于可再生资源的水资源、森林资源、动植物资源等等却都被排斥在了税收调节的杠杆之外，致使这些重要的生物资源得不到合适的利用和管理。再者就是现征的税额过低，并且征收标准不够明晰，不同地区之间也没有体现出地区差异，纳税人便有了钻空子的便利。

2.消费税的税目不够齐全并且环境保护的目标不够突出

其实，我国消费税的税目还是蛮多的，但是与环境相关的或者有环境影响的税目主要集中在烟花鞭炮、成品油、机动车、木质一次性筷子等，而像电池、一次性饭盒、包装袋、保鲜膜等这些日常生活中普遍使用的生产生活用品却尚未被纳入消费税的范畴。导致这些产品无节制的使用，对环境造成了无法挽回的伤害。另外，消费税征收的目的过多地强调经济目标，缺乏对环境目标的直接引导。

3.各个领域的排污税缺失

2003年7月，我国颁布实施的《排污税征收使用管理条例》中一直是以“排污费”为名义进行征收的，因此，直至现在也没有“排污税”或者“污染税”的说法。虽然排污收费并未被看作是排污税的征收，但从根本上来说，“污染者付费”这项原则的确是排污税的原始渊源之一。不可否认，排污收费制度作为企业排污的最后环节，对污染物的排放和管理起到了举足轻重的作用，但是，这项制度仍存在不小问题。举一个简单的例子，现行排污收费制度主要是针对企业超标排放污染物征收的，而已达排污标准或者低于排污标准的，则无需征收排污费。而事实却是，即使达到或者低于排污标准而排放的污染物，也仍会对环境造成影响，那么由此带来的环境影响又由谁来负责呢？再如，现有的排污费征收的范围大大小小计算之后也有百余类，但仍然有所缺漏，危险废物、生活垃圾等这样的污染物并没有相关的收费标准。

4.真正意义上的环境税体系并未建立

我国现有的环境税法律制度中规定的与环境保护相关的税种主要集中在资源税、消费税、耕地使用税等这些领域，一方面它涉及的领域还并不完整，比如污染税的缺失；另一方面现有的规定很分散，不成体系。这就大大影响了环境税在环境保护中应有作用的发挥，也不利于其设立初衷的实现。还有一个问题就在于环境税收方面的优惠政策比较单一，主要应用于有工业污染物的处理、废物的改造和二次利用等等。而国际上惯行的再投资退税、延期纳税等，在我国目前的优惠政策中尚未有所体现。

二、国外典型环境税法律制度的经验选择