PPP模式的国内外实践及启示

摘要：我国的基础设施建设长期以来主要由政府财政支持投资建设，并由国有企业垄断经营，但这种模式渐现疲态，特别是地方政府资金压力越来越大。引进和应用PPP模式，使民间资本参与到基础设施、城镇化建设中来，在合理的运用和监督下能够实行“双赢”。但PPP模式的运用是有一定条件的，借鉴发达国家和地区PPP模式的实践经验，对我国加快推行PPP模式有着重要的实际意义。

关键词：PPP模式；公私合作；特许经营权；启示

一、 引言

多年来，地方政府在履行基础设施建设和公共服务提供方面，主要依靠成立融资平台等方式进行融资，虽然当时获取了资金用以改善民生和发展社会事业，但也带来了地方债务规模较大的弊端，且不具备可持续性。

今年3月在十二届全国人大二次会议审议通过的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》（简称《报告》）中，不仅把推进城镇化列为2014年的财税政策重点，而且明确指出，发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，直译为“公共私营合作制”，《报告》给出了PPP模式的含义，即政府与社会资本合作模式，指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式是一种在国外得到普遍应用的合作途径，它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实，还通过政府与企业建立“利益共享”机制，实行长期持有和经营，有效地平衡了短期收益和长期收益，较好地解决了基础设施短期回报差的问题。

二、 文献综述

在国外，PPP模式不仅已经得到了普遍的实践，而且在理论上的研究也比较成熟，对PPP模式从内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。国内学者近十年来也对PPP模式进行了相当的关注，主要集中在发挥PPP模式的优势为我国经济和社会健康稳定发展服务。

由于公私之间存在多种表现形式与缔约方案，王灏（2004）关于PPP模式分类标准的研究认为，PPP的含义难以简单而笼统地做出定论，而是应当具体情况具体分析，就连欧盟、世界银行、国际货币基金组织等国际机构对PPP模式的定义和分类标准也有着各自的看法，且不同的定义所呈现的差异也并无冲突。本文对PPP的界定认可《报告》所附的名词解释。赖丹馨、费方域（2010）认为，对照传统的基础设施和公共服务供给形式，PPP模式呈现出3个明显不一样的特征：一是整合了项目责任，PPP模式中，新建基础设施项目的投融资、建设、运营由纯民营机构或联合进行统一运作，联合体通常是公共机构和民营机构组合而成；二是转移了项目风险，PPP模式中，项目的建设和运营等日常事务实际上由联合体承担着，从而使政府能够从经营责任者解脱为监管者；三是形成了不完全性的长期缔约，项目合作关系一般为15年～30年，相对漫长的合作年限加上有时不够稳定的政治环境，造就了PPP模式项目合同本身难以摆脱的不完全性。

关于PPP 模式的推行，Hammami等（2006）认为，当政府遭受沉重债务负担时，PPP模式常常更加普遍地使用；较少的腐败、有效的法律法规等，即良好的制度质量是促进PPP的重要因素。Maskin和Tirole（2008）认为，将PPP模式合约的流行通常不是这种合同所固有的优点带来的结果，而是政府试图将债务从资产负债表中挪走，从而逃避资金的约束。从PPP模式的效率来看，Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，尽管民营部门投资的成本高于公共部门，但参与投资本身可以激励民营机构，让他们获得动力去努力进行技术转移，进而达到项目开发成本下降的目的。对于政府要选择的合作对象，Dewatripont（2005）认为，通过比较可以发现，股权融资的激励机制是弱于债务融资的，因而PPP模式在寻求外部融资时，更为明智的选择是和大型的专业债权人进行合作。

关于PPP模式选择的标准，Kessides（1993）认为产品（或服务）的自然属性、经济属性、生产的外部性应该作为选择标准。郜建人（2004）则认为，物品属性、外部性、市场竞争潜力、运营收益才应该是选择的标准。Oyetunji和An-derson（2006）指出，项目的自然属性、运作效率、交易成本是PPP 模式的选择标准。胡振（2007）提出“PFI指数”概念、特许期、消费排他性、收费可能性、项目领域等选择标准；Esther和Albert（2009）以香港―珠海―澳门大桥为例，提出产品（或服务）提早供应、减少法律纠纷、政府可以控制收费价格、项目公司可以获利、避免政府与项目公司合谋、减少政府财政支出等PPP模式选择标准。

由以上综述可知，PPP模式远非随手拈来就可用于解决地方债务偏高的“灵丹妙药”，必须根据本地的实际情况，因地制宜地进行运作，才能发挥出PPP模式应有的功效。为此，本文将在回顾和阐述英国、澳大利亚和香港特别行政区运用PPP模式为本国或本地区服务的基础上，借鉴它们的经验，总结出对我国运用PPP模式有益的启示。

三、 国内外PPP模式的实践

1. 英国PPP模式的运用。英国在保障性住房中成熟地运用了PPP模式。英国的住房保障主要经历了三个阶段：20世纪30年代前后的廉价公房开发过渡阶段；20世纪40年代～70年代前后的廉价公房大开发阶段；20世纪80年代～90年代的公房私有化阶段。英国应用于保障性住房的PPP模式主要有三种：一是私人主动融资。这是由私人部门和公共部门合作成立一个运作某个具体项目的特殊功能公司，在签署的一份25年～30年的合同下运营。财政部门向地方政府提供私人主动融资信贷，贷款的用途界限定在支付资本金、设施管理费等范围内。二是大型自愿转让。这种模式开始于1933年，原来属于地方住房管理部门的社会住房移交给注册社会业主（Registered Social Landlord），转让之后，社会住房增值、维修和资产管理服务的责任也转由注册社会业主负责。社会注册业主比地方住房管理部门在融资、投资方面有更自由的空间，且增加额外的投资时不会增加财政的负担。三是臂长管理组织。该组织是从地方住房管理部门分离出来设立的独立实体，这样可以使地方住房管理部门从公共住房管理繁杂的日常工作中分离出来，更注重于公共住房的战略发展，而臂长管理组织则要承担起管理当地存量公共住房，提供维修、收租，行使承租人管理服务等职责。

此外，伦敦地铁PPP模式运用也比较成功。1990年代，英国政府面临着地铁投资严重不足的问题，1997年，在权衡了多种扭转不利局面的方案后，英国政府否定了完全私有化的方法，认为PPP模式才是整个地铁系统升级改造的最佳选择。经过充分的论证和实行后，伦敦地铁公司将地铁系统维护和基础设施供应以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司负责，伦敦地铁公司仍然掌控着日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，在这段较长的时间内，地铁的建设标准、对运营情况的考核标准都可能发生变化，还会有一些签约时无法预料到的事情发生。为此，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制――每七年半双方重新审定一次合约条款，且为了保证重新审核的公正性，设定了专门的仲裁机制，确保合约的有效执行。

2. 澳大利亚PPP模式的运用。澳大利亚20世纪80年代为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，开始在基础设施建设领域运用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投资者成立一个专门的项目公司（Special Project Vehicle，通常简称SPV），由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20年～30年。SPV再与另外一些公司签订执行项目各项任务的协议；为了保证这些公司能够按时按质地履约，确保项目进展顺利，政府也和这些公司签订协议，一旦这些公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进。政府通过赋予SPV长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营；一旦合同到期，项目资产无偿转交给政府。需要注意的是，澳大利亚政府运行PPP模式并非一帆风顺，1980年代在刚开始运行PPP模式时，政府主要是为了减少财政支出，但较少向企业转嫁项目的建设和运营风险，当时运行PPP模式取得了显著的效益，以至于1990年代开始，澳大利亚政府为了促进经济增长和提高效率，开始更多地引入私人资本，并将项目建设和运营的风险更多地交由企业承担，以至于私人公司由于风险负担过重，导致不少项目资金难以为继，以失败告终。2000年以来，在澳大利亚财政较20世纪80年代、90年代大有改善的基础上，政府也总结了以前的教训，为了本国的重大工程项目顺利实施，采取对现行法律进行合理地修正，甚至制定一项特别法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的优势，较为理性地把政府的社会责任、远景规划、协调能力和私人公司的资金、技术、管理效率结合起来，通过公私双方共同合作，取得运用PPP模式的“双赢”结果。

3. 香港特别行政区PPP模式的运用。我国香港特别行政区有着较丰富的PPP模式运用历史，从红海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园都是香港运用PPP模式的项目。其PPP模式通常是，特别行政区的某个公共部门以政府采购的形式进行招标，由中标的单位联合组建专门项目公司SPV，双方签订10年～30年的特许合同。SPV与投资人、贷款人、保险公司、设计及施工承包商、营运商签订相应的协议，负责项目的全过程运作，从项目的融资、设计、建设和营运直至项目的移交。香港特区政府为了鼓励私营机构参与到PPP模式中来，专门制定了相应的政策：一是当工程项目由政府公营部门转移至私营机构时，政府向服务项目的所有利益相关者做出咨询；二是财务安排上，PPP模式项目中涉及政府财政支持的部分，须经所属政策局、政策委员会或行政会议、立法会的批准；三是成立专门的业主委托人小组（Intelligent Client Team，简称ICT），并详细制定了的小组的责任。该小组负责对实行PPP模式的项目运营进行监督，其成员通常包括政府机构人员、建筑师、各相关的专业工程师、律师、财务顾问等，且小组成员可以根据项目的进展阶段做出相应的变动，确保实行PPP模式项目的运营质量。

4. 菲律宾PPP模式的运用。马科斯独裁政府之后，菲律宾进入了民主重建时期，经济发展开始加速，工业化和城市化的双重压力开始显现，但配套的基础设施建设却难以满足现实的需要，其滞后性使得资本不足的窘况更加凸显，加上菲律宾本国经济发展和政治历史的特殊性，基础设施建设选择市场化和利用非公有资本的政策迫切性十分强烈。选择市场化渠道，引入非公资本进入基础设施建设领域，不仅能够减轻菲律宾政府的财政压力，还可以打破融资渠道狭窄的限制，提高资源的配置效率，进而促进企业生产效率提升；同时，完备的基础设施建设能够显著改善投资环境，直接增强菲律宾对外资的吸引力。

1987年，菲律宾政府开始在基础设施建设中对PPP模式的运用进行探索，在宪法中承认私人部门的重要性，进行国企私有制改革的同时，开始关注公私合作，以期在本国经济发展中能够发挥出私人部门在资金、技术、管理上的优势，提升国家资源和私人资源的经济效率。此后，为了促使政府与私营机构的合作更加顺畅，先后出台了1990年的第6957号国家法令和1994年的第7718号法令，奠定了菲律宾推行PPP模式的法律框架，并形成相对完善的配套法规。菲律宾PPP项目主要集中在能源领域和交通领域，环境、信息技术领域也已涉及。能源类的项目最早产生效益，在这些项目投入运营后，能够基本满足当时菲律宾国内对电力的需求。交通类的PPP项目主要涉及航空港、铁路和高速公路。除此之外，在旅游业和商业中引入PPP模式也已在菲律宾政府的计划之列。

四、 国内外的实践经验对我国运作PPP模式的启示

随着我国大陆经济和社会发展步伐的加快，PPP模式在公共项目中的运用不在罕见，既有奥运场馆“鸟巢”、北京四号地铁线路成功的案例，也有福建省的桥梁建设项目、吉林省污水处理项目等失败的教训，总体来看还是以失败的居多。对照英国、澳大利亚和香港行政区运用PPP模式的成功和失败，从中归纳出如下启示：

（1）尽快完善法律法规。我国没有专门针对PPP模式的法律，行政规章也只有三个，其余多为部委规章与地方性的管理条例。我国大陆基础设施特许经营开始于1990年代，投资主体改革的探索也从未停歇，然而截止目前，却依然没有一部法律对基础设施特许经营进行应有的规范。鉴于运用PPP模式的契约性和长期性，以及无法在签约时预判的不确定性，应当学习菲律宾政府，制定权威性大、操作性强的法律法规加以规范。对于特别重大的项目，也可以学习澳大利亚政府，专门为此项目的顺利实施而制定法律法规。

（2）确保管理机构的独立性。在PPP模式中，政府通常既是参与者又是监管者，政府既要和私营部门签订合约，又要对项目建设阶段的工程质量、安全标准，项目完成后运营阶段的服务质量、价格标准进行监管；如何使一个实体能够发挥出两种截然不同的作用，如何恰当地处理好两者的关系是顺利推进PPP模式项目的关键所在，否则动员社会力量，节省政府资源的愿望只能落空。在PPP模式项目运行中，当合约中的权力主体发生产权或利益纠纷时，为了确保各方的利益，负责PPP模式项目的管理机构必须有着绝对的独立性和处理纠纷的权威性，正如英国实施PPP模式保障性住房项目的管理机构，包括住房协会、持有土地或持有住房的公司等都是独立的、专门的、市场化的机构。

（3）大胆创新发展理念。从PPP模式的内涵中可知，运用PPP模式应当根据具体情况来选择合适的形式，这就给政府或管理机构以及模式的参与各方提供了一定的可选择空间，为了达到运用PPP模式的预期目标，应该大胆创新发展理念，使这种模式的优势更好地发挥出来。例如，为了维护合约双方的权益，重新审核合约必须在独立、权威的前提下进行，伦敦地铁PPP模式项目就在这种情况下，创造性地引用了仲裁机制。再比如，为了调动承包商的积极性，澳大利亚公路PPP模式项目将风险和责任转移给私营承包商的同时，承诺只有在成功交付后才付费。此外，尽管我国在不断地简化项目的审批流程，但政府决策程序的规范性和可能遭遇到的官僚作风，使得项目审批花费时间长且成本高。再加上，地方政府在履行合约过程中存在出现信用问题的可能性，都会使得PPP模式项目被束之高阁或不了了之。解决这样的问题，只有通过创新发展理念，进一步加快行政审批制度改革，切实做到依法行政。

（4）聘请公众参与监督。由于PPP模式所涉及的项目大多跟公众的住和行直接相关，缺乏了公众的监督，PPP模式项目的各签约方也可能都不遵守契约内容，直接导致项目实施和管理的内在不稳定性。为了能够保证项目的公正性，澳大利亚在运用PPP模式的高速公路项目中，不仅使用了民意调查、公开听证等监督方式，还专门设立了沟通机构方便随时听取民众的意见。香港在实施的PPP模式项目中，让公众从项目规划到合约谈判一直参与项目的进展，公众的利益能够在政府和私营机构的合约中得到反映。由于公众的利益得到了充分的保障，香港PPP模式项目得到了公众充分的认可，项目的实施才得以流畅地进行下去，否则，公众抗议项目实施的集合游行就随时可能发生，而出现这样的状况很可能将使前期的辛苦工作“付之一炬”。

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基金项目：国家社会科学基金资助项目（项目号：10ZD&023）。

作者简介：侯景新，中国人民大学经济学院教授、博士生导师；于本瑞，中国人民大学经济学院博士生；张道政，江苏省“333高层次人才”，江苏省省委研究室综合处副处长，南京大学经济学博士。

收稿日期：2014-06-21。