北京地铁四号线PPP模式的启示

一、引言

北京地铁四号线是国内比较成功的采用PPP模式进行项目投融资的轨道交通项目，详细分析该项目建设运营过程中PPP模式的应用，总结成功经验，为我国其他地区基础设施项目PPP模式的成功应用，具有很强的现实意义。

二、项目简介

北京地铁四号线初步概算总投资153亿元，在项目投融资上采用的是特许经营类型的PPP模式。北京地铁四号线按照建设责任主体可以分为A、B两部分，其中A部分主要是土建工程，总投资约107亿元，占项目总投资额约70%，该部分由代表政府的北京4号线投资公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，该部分投资额46亿元，约占项目总投资额的30%，由代表私人资本的北京京港地铁有限公司负责投资建设以及后期的运营。北京4号线投资公司是北京基础设施投资有限公司的全资子公司，北京京港地铁有限公司是北京四号线特许经营公司，是由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建，注册资本13.8亿元。

京港地铁与北京市政府签署的《特许协议》规定了该公司拥有四号线项目投资、建设和运营的特许经营权；京港地铁与四号线公司签署的《资产租赁协议》规定了前者在项目完工后拥有A部分资产的使用权。四号线项目可以划分为建设期和特许经营期，建设期内，北京市政府根据《特许协议》监督四号线公司负责的A部分和京港地铁负责的B部分建设；特许经营期为期30年，在该期间，京港地铁拥有四号线的运营管理权和站内商业经营权，并承担四号线全部设施的维护和除洞体外的资产更新，通过地铁票收入和站内商业经营收入回收资本，其中地铁票价由政府制定，运营期间接受政府的监督管理。30年特许经营期结束后，四号线公司无偿收回四号线A部分设施，政府无偿收回项目B部分设施，京港地铁要保证两部分设施在归还时的完好。项目运作思路如下图：

三、四号线PPP模式框架分析

北京市地铁四号线主要是采取公共部门和私人部门的合资形式，并且政府适当地承担私人部门的部分运营风险。其PPP模式具有以下几个特点：

第一，框定地铁建设非经营性部分的政府投资与可经营性部分社会投资的基础比例。根据国际经验，北京市为四号线项目融资框定了政府和社会投资7：3的基础比例，即占比70%的非经营性项目投资由政府承担，占比30%的经营性项目投资通过市场化操作引入社会资金解决。在项目的非经营性部分，北京市政府作为主要投资者采取项目建设招标的形式确定施工主体，并且通过隶属于北京市政府的京司作为政府资金的出资方在市场上发行了20亿元的地铁建设债券募集资金，弥补了政府投资的不足。

第二，将地铁可经营性部分的投资与竣工后的运营收益联系起来进行社会融资。北京市政府明确了只有项目的可经营性项目投资与建成后的运营收益挂钩，非经营性项目的投资只由政府承担，由新建地铁可经营部分的社会投资者负责竣工后的线路运营，从运营中获得投资收益。BOT模式应用到项目的可经营性部分来引入社会资本，社会投资者利用在线路上的运营权利来回收资金得到合理的回报，特许经营期满后，政府收回线路的运营权利。

第三，在非经营性项目上，北京市政府采用灵活务实的处置办法。政府投资建设项目的非经营性部分，以国有资产的方式无偿或者有偿的方式交给拥有特许经营权的社会投资者使用和管理，然后以股权的形式参与运营的决策，虽然不具有管理和决策权，但是享有知情权和否决权。

第四，政府根据一定的实际情况给予地铁运营商一定的政策支持。为了保证地铁建设和运营市场化进程的顺利进行，北京市政府依据实际情况采取了两种扶持政策：一是基于项目运营过程中的客流量和票价改革情况，适当调高不可经营部分的投资，适当调低可经营部分的投资；二是在投资比例保持不变的条件下，政府依据运营中的实际情况对享有特许经营权利的公司施行补偿政策。投资补偿可以采取现金补偿、经营政策优惠、放松价格管制等政策。现金补偿就是，当运营商的实际收益不足以弥补其投资和成本时，政府给予财政补贴；经营政策优惠即将线路沿线的房地产优先开发权和商业经营权给予特许经营的社会投资者来间接弥补收益不足；放松价格管制，政府根据实际运营情况基于特许经营公司一定时限和幅度的票价自和销售自。

北京地铁四号线项目采用特许经营方式运作的方法是北京城市基础设施投融资模式的重要创新，对于全国其他城市基础设施投融资模式的创新具有强大的借鉴意义。PPP模式使得基础设施项目的投资、建设和运营三个环节紧密衔接，不仅克服了传统投融资模式的资金运营不足，过度依赖政府财政补贴的弊端，还节约了财政资金，更是促使了政府转变职能达到政企分开，推进公共事业市场化进程的目的。

四、四号线项目PPP融资模式对其他地区城镇基础设施投融资的启示

PPP项目融资方式在全世界的应用已经成为一种趋势，PPP项目运用成功的国内外案例很多。PPP融资方式在北京地铁四号线上的成功应用，不外乎内外两种条件。内部条件包括：项目建设和运营过程中政府部门与民间资本的相互配合，形成有效的组织管理机构；掌握了PPP模式规范化和标准化运作程序，熟悉PPP项目的风险分配以及可以提供PPP项目运作的技术指导和政策支持的复合型人才；合理的风险分配。外部条件有清晰完善的政策法规制度；PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”条件；完善的资本市场和健全的信用担保体系；完善、成熟的市场竞争环境。文章认为，北京地铁四号线项目对我省城镇基础设施建设的借鉴意义在于：

一是项目融资模式：采用特许经营类型的PPP模式，将整个四号线项目的营利性部分和非营利性部分相分离，并确定两部分的投资比率，然后对营利性部分运用BOT模式引入社会资金，非营利性部分主要由代表政府的建司发行债券进行融资建设。

二是项目管理：四号线项目实施前，组建了专业的融资、财务、技术、法律和客流调查等顾问团，广泛地分析国内外融资案例，才决定了实施方案。寻找实力雄厚和经验丰富的专业国际投资人作为合作方，以合作协议、特许经营协议、租赁协议和承包协议等合同的方式在项目的融资、建设和运营的整个周期内固定政府的权力及责任，明确投资、建设和运营的主体，保证公司具有充分的经营自的，政府具有明确的监管权力。政府对私人部门采取前补偿与后补偿的的形式保证项目的建设和运营的顺利进行。

三是适用范围：北京地铁4号线PPP融资项目可以称得上我国城市轨道交通领域首个市场化融资成功的项目。该模式在国内外不仅仅在只在轨道交通领域成功运用，其他领域也得到了成功复制，例如南京长江三桥、国家体育场、青岛污水处理厂和广州西朗污水处理厂等项目。虽然PPP模式在我国没有统一明确的适用范围规定，但是可以依据PPP项目的一般特点和能否提供更具性价比的融资来判断PPP模式适用范围，这也是国际社会主流的做法。（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）

参考文献：

[1]姜伯军.PPP模式推动北京轨道交通发展[J].世界轨道交通，2005.

[2]秦风华.揭秘北京地铁4号线PPP模式[J].中国投资，2007.

[3]黄新民，黄芳.香港地铁建设融资模式以及国内借鉴需要解决的问题[J].轨道交通，2007.