税收公平判断标准刍议

长期以来，税收公平一直是社会关注的焦点问题之一，对此，理论界从不同的视角进行了多方位的探讨，其中，对一种税收是否公平的判断问题上，逐渐形成了衡量税收公平的三大准则：受益标准、机会标准和能力标准。在此，笔者试图理论联系实际，谈谈自己的看法。

一、机会标准

机会标准主张以纳税人获利机会的多少来分担税收负担。获利机会相同的纳税人缴纳相同数额的税收，获利机会不同的纳税人缴纳不同数额的税收，获利机会多者多纳税，获利机会少者少纳税，无获利机会者不纳税。机会标准论者认为，纳税人获利机会多少是由其拥有的经济资源所决定的，这些经济资源包括财力资源、自然资源和人力资源。按照纳税人所拥有的经济资源的多少及质量来分担税收，不仅符合税收公平原则，还有利于促进经济资源的合理利用，符合税收效率原则。如对自然资源征收资源税，可以促进自然资源的合理开发和充分利用。机会标准论从理论上看似乎是合理的，但实际上，纳税人所拥有的经济资源只是取得收益的前提，或者为其取得收益提供了可能，至于在经营中能否取得收益，取得多少收益，还要受到许多其他因素的制约，拥有相同的经济资源未必取得相同的收益。同时，对纳税人拥有的经济资源的质和量进行评估，在实践中不仅导致税收成本大幅增加，而且也是很难做到的。因此，机会标准论就其整体来说在实践中是行不通的。但是，机会标准对一些特殊税种具有可行性。例如，目前不少国家对矿产、森林等自然资源的开采和利用征收资源税，应用的就是机会标准。

二、受益标准

这一标准是根据纳税人从政府提供公共服务中享受利益的多寡，来判定其应纳税额或者应担税负的多少。享受利益多者多纳税，享受利益少者少纳税，不受益者则可以不纳税。受益标准始于亚当・斯密，后被一些学者采纳并加以发展。该标准的理论依据是：政府之所以向纳税人征税，是因为政府向纳税人提供了公共物品；反之，纳税人之所以应向政府纳税，是因为纳税人从政府提供的公共物品中获得了利益。因此，税收负担在纳税人之间的分配，只能以他们各自从政府公共物品中受益多少为依据。

受益标准为解决税负公平问题提供了部分解决办法，目前世界上许多国家开征的车船使用税，就是受益标准在实践中的应用。车船税属于典型的受益税，谁拥有并使用车船、享受公路、航道等设施，谁就缴纳税款。受益标准有一定的合理性，按受益标准分析，我国取消农业税是十分必要的。因为，依据受益标准，农民的税负应与其享受的公共服务相对称，但实际上，农民并没有得到与其税负相应的公共服务，农民承担了超出其受益范围的公共服务成本，也就是说，农民交了钱，却未享受到应有的服务，农民税负没有完全体现税收公平的受益原则。然而，受益标准虽有一定的合理性，但在实践中是难以实现和操作的。因为多数的公共服务，如国防、教育、社会治安等，是无法测算每个纳税人的受益多少和程度的。而且，有的公共费用，如残疾者、贫困者从政府取得的福利补助，要多于富人，如果按受益多少来分摊税收，残疾者、贫困者就要负担比富人较重的税，这显然是悖理的。J・S穆勒突出地指出了受益标准的三大问题：受益的衡量问题、人际比较问题以及忽视初始的收入分配是否公平的问题。显然，受益标准只能适用于少数受益且容易衡量的税种，不具有普遍适用性，不能完全解决有关税负公平的所有问题，因而，在总体上是行不通的。由于以上原因，受益标准逐渐为能力标准所取代。

三、能力标准

能力标准，即根据纳税人的纳税能力来判定其应纳税额或应担税负的大小。纳税能力大的应多纳税，纳税能力小的应少纳税，无纳税能力的则不纳税，纳税能力相同的纳税人负担相同数额的税收，纳税能力不同的纳税人负担不同数额的税收。在税收上，按能力标准征税或纳税“是迄今公认的比较合理也易于实行的标准”。从实践方面看，纳税能力标准说具有较普遍的可行性，已广泛地被人们所接受并适用到税制中。如在大多数国家占主导地位的所得税、增值税、消费税都是按能力标准设计的。用什么来衡量纳税人的纳税能力？目前，国际上存在两种较为通行的主张：主观说和客观说。

1、主观说。该学说认为，每个纳税人的负担能力，是按照纳税以后感觉到的牺牲程度而确定的。而牺牲程度的测定，又以纳税人纳税前后从其财富得到的满足（或效用）的差量为准。具体说，“对纳税人而言，纳税无论如何都是经济上的牺牲，其享受与满足程度会因纳税而减少。从这个意义上讲，纳税能力也就是忍耐和承担能力。如果税的收课，能使每一个纳税人所感受的牺牲程度相同，那么，课税的数额也就同其纳税能力相符，税收就公平；否则就不公平”。主观标准以纳税人因纳税而作出的牺牲来衡量，细分为均等牺牲、等比例牺牲和最小牺牲三种。由于人们对同样的事实产生的感觉可能不同，甚至差别很大。因此，将纳税人的负担能力归结为纳税人纳税以后的感觉的主观说在实际中是很难衡量和确定的。

2、客观说。该学说认为，纳税人纳税能力的大小应依据纳税人拥有的财富来测定。由于财富是由收入、财产和支出表示的，故而能力测定标准可分为收入、财产、支出三种。

（1）财产标准。财产代表着纳税人一种独立的支付能力。一方面纳税人拥有财产本身可得到某种满足；另一方面纳税人还可利用财产赚取收入，增加纳税能力。所以财产是衡量纳税人纳税能力的尺度。但按纳税人拥有的财产来衡量其纳税能力，有较大的缺陷：一是由于财产所有者的经营能力不同，同样的财产并不一定会给纳税人带来相等的权益；二是有财产的纳税人中，负债者与无债者的纳税能力也显然不同；三是财产的形式日趋复杂，一般可分为动产和不动产，动产又有有形财产和无形财产之别，征税实践上难以查核，估值颇难。“财产本身不一定代表负担能力，如丧失劳动能力者的自用房产、经营条件差的企业资金等等”。所以，财产标准只可作参考，不能作为衡量纳税能力的主要依据。

（2）消费支出标准。消费支出是衡量纳税能力的又一个尺度，消费可以充分反映一个人的支付能力。不难发现，在现实生活中，消费多者，其纳税能力必然大，消费小者一般其纳税能力也小。但由于支出并不包括储蓄部分，更进一步说，如果支出的来源是借债，那么支出就不代表负担能力。由于不同个人、家庭情况及消费倾向是不大相同的，其支出差别就可能很大。同样收入的家庭，一户五口之家，上要赡养父母，下要抚养孩子，其支出就比只有三口之家的另一户要多。因此，以支出数确定纳税能力，也会产生不公平。

（3）收入标准。即以所得额为标准。从各国的税制实际看，以纳税人的所得标准衡量其纳税能力，较为可行。因为应税所得是指货币所得或能以货币衡量或计算其价值的经济上的所得，将纳税能力统一于价值，易于度量。同时应税所得是扣除各项费用后的纯所得，因此所得最能反映和比较各类纳税人的真实收入状况和纳税能力。但它也有不足：许多纳税人除货币收入外，还有实物收入，对实物收入不征税显然不够公平。再者，收入不是衡量纳税人相对经济地位的精确指标。极端的例子是，一个有万贯家财的人和一个乞丐，在某一时期可能都没有收入，但不会有人认为他们具有相等的纳税能力。不过比较而言，以所得为依据设计税收负担，仍是一种较好的选择。“收入通常被认为是测度纳税人纳税能力的最佳尺度。原因是收入最能决定一个人在特定时期内的消费或增添其财富的能力。收入多者其纳税人的纳税能力大，反之则小。”

上述三种衡量纳税人纳税能力的尺度，都只能是相对的，绝对准确且公允测定纳税能力的尺度，实际上很难找到。因此，现实并可行的办法，只能是以一种尺度为主，同时兼顾其他两种尺度。从收入、支出和财产三个标准的优劣来看，收入最能够反映纳税人的负担能力。收入的增加不仅能直接提高负担能力，同时还意味着支出能力和增加财富能力的提高。因此，从税负公平理论角度看，收入是最理想的税基，正所谓所得多多纳，所得少少纳，无所得则不纳，这不仅适合公平分配税收负担，而且也符合对社会财富再分配的要求。但是，如果以收入为单一税基，就需要对每个纳税人的所有收入进行全面核算，这在实践中难以做到。因此，各国在税制设计中以收入为主要税基，同时辅以支出和财产，使各税种之间进行互补，减少漏洞，以体现税负的公平。纳税能力客观说标准对西方各国税制产生了重要影响，体现在他们的税收制度中，则表现为西方已形成的以所得税为主体的税收模式，其中个人所得税占西方税收总收入的三分之一左右。