论美国独立规制机构

美国独立规制机构是美国政治生活中不可或缺的一部分。它将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以应对复杂的经济和社会事务。

美国独立规制机构肇始于1887年成立的州际贸易委员会（icc），此后，联邦政府于1913年建立了美国联邦储备委员会，以管理和规范银行业，控制国家的货币供应；于1915年建立了联邦贸易委员会（ftc），以防范虚假和欺诈的商业活动，和司法部共同实施反垄断法；于1934年建立了联邦通讯委员会（fcc），对国家电话、广播和电视产业加以规制；于1935年成立国家劳资关系委员会（nlrb），对劳资关系加以管理。国会于1977年建立了联邦能源规制委员会（ferc），在1983年认可了公民权利委员会的独立地位。几乎在每届国会上，都会提出创设新的独立规制机构，或强化已有规制机构独立性的动议。独立规制机构的演进，并非来自制度的逻辑，而更多来自现实的需求以及历史的连续性。

在美国行政法中，独立规制机构是一个历久弥新的话题。例如，何为独立规制机构的独立性？独立规制机构对谁独立？独立性的范围何在？独立规制机构是否具有“准立法”和“准司法”的权力？其行使权力的性质为何？如何在美国和分权的框架下理解独立规制机构，如何看待独立规制机构和国会、法院的关系，独立规制机构究竟是国会的膀臂，还是行政权麾下的一部分，国会、法院以及总统是否可以对独立规制机构进行必要的干预或监督？对此的讨论可谓卷轶浩繁，但却殊少定论。

笔者在此力图对美国独立规制机构的历史演进、组织框架、运作程序、制衡机制加以论述，并对美国独立规制机构的独立性，对独立规制机构在分权体系中的地位加以探讨，以期读者能了解独立规制机构制度的概貌。同时本项研究亦蕴含了相应的中国问题意识。自上世纪九十年代以来，我国相继成立了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局等规制机构，但这些规制机构的法律地位、组织架构、规制程序都仍有待细化，其独立性和责任机制都有待加强。本文的研究或许也可为中国政府规制机构的健全和完善提供必要的镜鉴。

一、美国独立规制机构的历史演进

独立规制机构的演进，受到相关产业利益、已有规制实践、特定规制目标的影响。独立规制机构的历史演进实践，常常反映了规制机构、产业界、政府政治分支就行为方式达成的共识或妥协。

在美国，联邦层次独立规制机构肇始于美国国会于1887年设立的联邦州际贸易委员会。然而在州际贸易委员会设立之前，已有10个州设立了“强”规制委员会，来规制州内铁路运费定价。本部分将以美国联邦州际贸易委员会的形成为引子，来说明独立规制机构的历史演进过程。

（一）美国早期的州铁路规制

在1830年1月7日投入运营的巴尔的摩--俄亥俄铁路，仅有22英里，是美国的第一条铁路。在19世纪60、70年代，美国铁路得到了空前的发展，铁路间的毁灭性竞争使得某些铁路运价降低到运输成本以下，不仅降低了铁路运输收入，还造成了运价的极度波动，导致了不公平的差别待遇，种种弊端引起了铁路运输业界、总统、国会及学界的高度关注。

在1866-1878年间，查尔斯·弗朗西斯·亚当斯（charles francis adams）围绕铁路运营经济学撰写了数篇颇有影响的论文。亚当斯指出，如对铁路不加规制，则会导致自然垄断，州立法机关欠缺铁路市场和规制方面的专门知识，而来自产业界的专家能更好理解产业经济特性，能进行有效规制。亚当斯建议设立一个由专家组成的“阳光委员会”（sunshine commission），来对铁路活动进行调查和检视。 在亚当斯论断的影响下，于1869年成立了马萨诸塞州铁路委员会，该委员会由三名薪酬优渥、无党派的成员组成，该委员会有权对过高的铁路运价进行调查，并公布调查结论，但无执行权。于1871年成立的伊利诺斯州铁路和仓储委员会，是首个有权确定合理最高限价的规制机构。

到1886年，各州普遍以规制委员会的形式来进行铁路规制。在当时美国的38个州中，有28个采取了某种形式的铁路规制，其中有24个州设立规制委员会以进行铁路规制。但随着州际铁路运输的兴起，州铁路规制机构很难依法去规制州际铁路运输，因此凸现了联邦规制的必要性。

在1868年至1886年间，美国国会收到了大约150部铁路规制法案提案。这些法案:请记住我站域名呈现出两种不同的进路。一种进路以众议员约翰·h。里根（john h。 reagan）于1878年提出的议案为代表，认为规制机构无法提供有效的救济途径，因此只能发挥替代的作用，力主应通过立法来规定由司法权实施铁路规制；另一种进路则以参议员谢尔比·m。卡洛姆（shelby m。 cullom）于1883年提出的议案为代表，认为应成立行政规制委员会来规制铁路。在十九世纪八十年代早期，这两种主张在国会曾难分轩轾。

在1886年10月，美国联邦最高法院在wabash案中判称，即使尚未有联邦层次的铁路规制，州规制机构也不能涉足州际铁路运输费率的规制。而铁路运输有3/4是州际性的，这就更凸现出联邦立法的必要性。而铁路业界也希望能有联邦层面的铁路规制以更好地保护产业界利益。此时，建立一个委员会式的联邦规制机构，已成大势所趋。最终克里夫兰（cleveland）总统于1887年2月4日签署了《州际贸易法》，成为架构联邦州际贸易委员会的法律基础。

（二）联邦州际贸易委员会的设立

最初的《州际贸易法》第11条

规定，根据该法应设立联邦州际贸易委员会，该委员会由五名委员组成，由总统任命。根据该法第18条、第21条的规定，最初设立的州际贸易委员会要接受内政部的控制。1889年修正后的《州际贸易法》第7条取消了内政部对州际贸易委员会人员薪水及支出的控制，第8条授权州际贸易委员会向国会直接报告工作，使其从功能上独立于行政分支，更少受到总统的影响。将州际贸易委员会从内政部中分离出来的动议，得到了作为州际贸易委员会主席的共和党人托马斯·库利及内政部长的支持。参议员卡洛姆也指出，内政部长的监督“纯粹是形式化”的，监督不仅没有任何受益，还徒增不必要的负担。

在最初20年间，州际贸易委员会是一个羸弱的机构。《州际贸易法》并没有赋予它太多权力，它几乎不能采取什么终局性的行动，常求诸于法院的帮助和制裁。而二十世纪初美国铁路产业垄断加剧、运费飞涨，迫使国会必须通过立法强化州际贸易委员会的铁路规制权。在此背景下，于192月19日颁布了《埃尔金斯法案》（elkins act），该法主要针规制铁路运费的差别待遇，认定特别运价、回扣、返款的行为为违法，认定背离公布运价的行为为违法。

19颁布的《赫本法》（hepburn act）则授权州际贸易委员会有权对铁路产业实践加以规制，有权设定最高运价并检查铁路公司的帐目，对不遵守州际贸易委员会裁定的行为有权予以处罚，必要时有权强制令。196月18日通过的《曼-埃尔金斯法》（mann-elkins act）则规定，州际贸易委员会有权要求铁路业者来说明提价的合理性；有权主动进行调查，并对不同类型运费区分定价；还有权规制电报、电话和电缆电报公司。

此时，普遍认为联邦贸易委员会履行着行政立法职能，将国会的一般性规定予以具体化；同时它作为相对独立的裁判机构，来裁决公众和铁路运营商之间的争议。因此州际贸易委员会集行政、立法和司法功能于一身，成为了美国行政法上第一个具有典型意义的独立规制机构，之后州际贸易委员会依据《1920年运输法》、《1933年紧急铁路运输法》等次第颁布的法律，对铁路乃至汽车、民航等产业进行规制。

（三）其他联邦规制机构的设立

在罗斯福新政时期，建立了大量的规制机构，如联邦通讯委员会（1934）、证券交易委员会（1934）、联邦能源委员会（1935）、国家劳工关系委员会（1935）、民用航空委员会（1938）等。仅在1933至1934年间就建立了大约60个规制机构，并且颁布了大量的规制法律以规制社会经济生活，试图通过专业化机构的规制，来克服市场失败带来的危害。

1965年至1980年间被称为“权利革命”（rights revolution）时代，在此时期，随着法律所保护权利范围的扩张，美国联邦层次的规制再度扩张，社会性规制成为美国重要的公共议题，设立了诸如平等就业机会委员会、环境保护署、国家公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全和卫生管理局、原子能管理委员会等诸多规制机构。

独立规制机构的生命力，更多来自实践的需求，而非理论上的推演。独立规制机构的独立性、专业性，有助于累积起为有效规制所必须的专业知识，有助于形成和实施相对独立、客观、科学的规制政策；有助于通过和被规制方的持续密切联系，增加规制决定的合意性、回应性、多元性和可接受性。

二、独立规制机构的组织法规范

（一）概说

现代独立规制机构多因循1887年《州际贸易法》中的建制，其一般采取委员会制而非独任制。规制机构一般由5至7名成员组成，成员总人数多为奇数。每一党派的成员在独立规制机构中至多能占微弱多数。规制机构成员的任期年限通常在4年以上，多为5至7年，这对于确保规制机构独立性具有重要的意义。

更为重要的在于，非依特定理由总统不得免去规制机构成员的职务。这最早于humphrey案中获得宪法层面的承认，这是独立规制机构和行政部门的最主要区别。独立规制机构组织法上的特色，限制了总统对独立规制机构的控制，使规制机构较少受到政治干预，从而强化了规制机构的独立性。

（二）对独立规制机构成员的任命

1.任命机制

美国宪法第2条第2款中规定美国总统对联邦高级官员的任命有提名权，并且在获得参议院同意后有任命权。通常在听取参议院的建议，并获参议院同意后，由总统任命独立规制机构成员。但有些规制机构的成员仍由国会任命。例如公民权利委员会共八名成员，由总统任命其中四名成员，由参议院临时议长和众议院议长每人任命两名成员。

还有部分规制机构的部分成员是由内阁部长任命的。例如，全国印第安委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命的；但该委员会的另外两名成员则是由内政部长任命。又如，退伍老兵上诉委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命；但退伍老兵上诉委员会的其他成员则是以退伍老兵上诉委员会主席的建议为基础，在获得总统同意的前提下，由退伍军人事务部部长任命。

2.任命中的考量

对规制机构成员的任命反映了多种考量。相应的授权法律通常会要求规制机构成员间的政治平衡，即任一政党的成员在规制机构中不能超过简单多数。但也有例外，例如在关于国家劳资关系委员会、职业安全和健康审查委员会、联邦矿山安全和健康审查委员会等的授权法律中，没有关于政治平衡的要求。地域因素也是考量因素之一，例如在美国联邦储备委员会中就不得有两名来自于同一联邦储备区的成员。

少数法律对特定规制机构成员资格作出了特别要求。例如邮政费率委员会的成员须具备相应的专业资格；地面运输委员会（stb）的三名成员中，至少有两人须具有交通运输方面的专业背景，至少一人应曾在相关私人部门供职；核设施安全防护委员会的成员应为核能安全的专家。此外还有法律要求独立规制机构成员构成的均衡，例如要求联邦储备委员会成员的遴选“应适当顾及金融、

农业、工业和商业利益的公平代表”。有些规制机构形成的历史传统是，从机构的工作人员中遴选规制机构成员。例如在1961年至1977年间，美国证券交易委员会被任命的19名成员中，有4人是从委员会的工作人员中擢升的。此外，许多规制机构的成员同被规制产业有密切的联系，被规制产业界的代表人物，往往有机会被任命为规制机构成员。

（三）总统对独立规制机构成员的免职

《美利坚合众国宪法》第2条第1款规定“应将行政权赋予美利坚合众国总统”，第2条第3款规定总统“应留意让法律得到切实履行”。杰弗里·p。米勒（geoffrey p。 miller）教授认为，总统在协调和引导所有联邦机构事务方面，应具有宽泛的权力。当官员在其法定裁量权的范围内，不遵守总统的命令时，无论他们是否处于“独立”规制机构之中，总统都应有权解除这些官员的职务。但总统解除独立规制机构成员职位时，需要符合特定的条件，有特定的免职理由，并经过适当的免职程序。

1.典型案例的发展

（1）shurtleff 案（1903）

在19shurtleff v。 united states案中，总统免去了一名商品估价委员会委员的职位，尽管国会规定只有当该机构成员不称职、或渎职时，总统才可免去其职位，但法院的推理认为，即使没有宪法或法律的规定，总统既然有任命官员的权力，也就有解除其职位的权力，不能因为法律中没有明确的规定，就剥夺总统这项权力。

（2）myers案（1926）

1926年的myers v。 united states案中，伍德罗·威尔逊（woodrow wilson）总统于1920年命令邮政总长解雇波特兰一等邮政局局长迈尔斯（myers）。原告迈尔斯的妻子认为，美国国会1876年通过的《公职任期法》规定一至三等邮政局长任期为4年，而且总统免去邮政局长的职务，需以参议院同意为前提，但对迈尔斯的免职，未获得参议院的同意，因此是违法的。法院多数意见认为，解除职位的权力是附随于任命权的，因此，该权力排他地归属于总统。法院对宪法的“监督”条款予以较宽泛的解释，主张总统解除官员职位的权力是绝对的，不需要参议院或其他任何立法机关的批准，判决认为《公职任期法》中对总统免职权的限制违宪。

（3）humphreys eecutor案（1935）

1935年的humphreys eecutor v。 united states案中，时任总统的富兰克林·罗斯福认为美国联邦贸易委员会主席汉弗莱（humphrey）不积极支持新政政策，先后两次请求其辞职，但遭到拒绝。罗斯福之后免除了汉弗莱的职务，但并未写明免职原因，汉弗莱遂将罗斯福的免职决定诉至最高法院，最高法院在判决中，对联邦贸易委员会的性质进行了剖析，指出：

它（联邦贸易委员会）的职责既非政治性的，亦非行政性的，而最主要的是准司法和准立法性质。与州际贸易委员会类似，其成员是由依法任命、经验丰富、训练有素的专家们组成，并要求这些成员来进行判断。……这是由专家组成的机构，专家们通过服务年限来获得经验--除了人员选任之外，这个机构应独立于行政当局之外，并自由地行使判断权，而无需任何其他官员或政府其他任何部门的同意，亦不受他们的阻碍。

最高法院认为总统有随时解除一般行政官员职务的裁量权，但只有在符合法定条件、法定程序的前提下，国会才能解除独立规制机构成员的职务。法院判称联邦贸易委员会是一个准立法、准司法机构，总统不能仅仅因为政治原因解除联邦贸易委员会成员职务。法院否决了罗斯福的免职决定，该案可谓是美国历史上关于独立规制机构的最重要判决。

（4）weiner案（1958）

威纳（wiener）是为杜鲁门总统任命的战争赔偿委员会成员。1953年艾森豪威尔总统要求威纳辞去该委员会成员职务，在遭威纳拒绝后，总统解除了威纳的职务，但没有说明免职原因。威纳向法院提讼，要求给付其相应的薪金。

联邦最高法院的9名大法官都支持了威纳的请求，判决艾森豪威尔总统的决定无效。由法兰克福特大法官执笔的判决意见，深受此前humphreys eecutor案判决的内容和理路影响，认为与此前判决中的联邦贸易委员会类似，战争赔偿委员会是一个对因第二次世界大战引发的损害赔偿诉讼加以裁决的准司法机构，因此尽管法律中没有规定免职的原因，总统的免职权仍需受一定的限制，在没有合理原因的情况下，总统不得解除战争赔偿委员会成员的职务。可将wiener案判决视为humphreys eecutor案判决的确认与发展。

从以上的案例中可以看出，总统只能在特定原因下解除独立规制机构成员的职务，总统在免职时应说明免职的原因。

2.免职的原因

1887年《州际贸易法》规定，总统只能以“无效率、或渎职”为由，解除州际贸易委员会成员的职位。在其后关于独立规制机构的诸多立法中，都以类似的表述来限定总统的免职权。例如，约束全国印第安委员会的法律中，亦规定当存在“、渎职或其他揭示出的正当理由”时，可解除该规制机构成员的职务。在有些规范特定独立规制机构的法律中，也不曾对相应的免职原因加以规定。

只有出于“特定原因”（for cause），总统才能解除独立规制机构成员的职务。在humphreys eecutor案中，罗斯福总统要求汉弗莱辞职的原因，是汉弗莱的主张与总统不一致，最高法院认为这个理由不能被包含于“特定原因”标准之内。总统免职权的履行，需符合法律对免职原因设定的明确要求；即使法律没有对免职原因作出明确要求，总统也应说明免去独立规制机构成员职位的原因，这个原因应是合理而非恣意的。

3.免职的程序

大部分法律都没有规定总统免除独立规制机构官员职位时所必须遵循的程序。但早在十九、二十世纪之交，最高法院就指出，被免职者在免职前有权得到通知并要求听证。在二十世纪七十年代，最高法院发展出的正当程序法律理论并未侵蚀这一结论。法律所创设的对规制机构成员的身份保障，使其有一份连续稳定的工作，这被视为宪法上的财产权。因此，不得未经正当程序即解除独立规制机构成员职位。然而，正当程序要求的只是“为特定情形所需的程序性保护。”一般而言，无需采用美国联邦行政程序法上规定的证据型听证程序，即可符合正当程序的要求。

《国家劳资关系法》和此后的《联邦劳资关系法》规定，只有在“经通告和听证”之后，才能解除国家劳资关系委员会（nlrb）和联邦劳资关系局（flra）成员的职务。在规范退伍军人上诉委员会的法律中，则为解除不同职位的成员创设了不同的程序性要求，只有经过通告和听证之后，才能解除退伍军人上诉委员会主席的职务。但若解除退伍军人上诉委员会成员的职务，若因其绩效不佳而免职，需遵循法律规定的程序；如因其他原因解除该委员会成员职务，则需遵循联邦行政程序法规定的听证程序。

（四）独立规制机构的职能

独立规制机构采用各种决策技术来处理它们的业务。它们对个案进行裁决，它们制定规则，还针对所负责处理的违法行为提讼。

1.个案裁决

独立规制机构所进行的裁决，是独立规制机构解决争端作出决定的活动。某种意义上，这可以视为独立规制机构在行使“准司法”（quasi-judicial）权力，“准司法”之谓也意味着“准确而言并非司法”（not eactly judicial）。广义的裁决包括独立规制机构作出能够影响私人权利义务的一切决定。裁决构成了独立规制机构最主要的日常活动。例如在二十世纪六十年代，所有联邦法院每年作出的判决不到20万件，而州际贸易委员会在1976年即作出了超过30万件裁决；而在二十世纪七十年代末期，国内

税务署一年要接受1亿份纳税申报单，发放5000万份返还税款，校正纳税申报单中大约1000万份的计算错误。某种意义上可将独立规制机构视为一架架矢志于裁决的“决策机器”。2.规则制定

可将独立规制机构的规则制定视为“准立法权力”（quasi-legislative power），这意味着某种程度上它“几乎是，但并不完全是”立法性的。规则制定在速度、特殊性、质量和合法性方面具有其他规制工具所无法企及的优势，它为法律规定提供具体的技术细节，将正处于发展过程中的规范性判断转化成文字形式。随着时间推移，规则制定在规制机构中占有日渐重要的地位。在二十世纪六十至七十年代，“少花钱、多办事”的理论使得很多规制机构由裁决者转变为规则制定者。规则制定有助于更好地规范社会经济事务，有效约束独立规制机构的裁量权。

3.

独立规制机构对违反规制机构法律或规则的行为提讼，这项职能本质上是执行性的。一般而言，独立规制机构会请求司法部下设的政府律师总长（solicitor general）来代表它向最高法院提讼，或请政府律师总长扮演法庭之友的角色。

作为例外，联邦通讯委员会（fcc）、核能规制委员会（nrc）、联邦矿山委员会（fmc）可以独立向最高法院提讼，证券交易委员会、平等就业机会委员会（eeoc）和联邦能源规制委员会（ferc）有权向上诉法院提讼，消费品安全委员会（cpsc）有权向地区法院提讼。不同独立规制机构在诉讼主体、诉讼程序中的差异，更多应归因于不同机构历史源流、组织架构等方面的差异。

4.监督行政分支

国会有时会要求独立规制机构进行相应调查，提出相应建议，对传统行政分支的运作加以监督。例如核设施安全防护委员会（dnfsb）对由能源部运营的核设施安全性加以调查，并对这些核设施的安全性向能源部提出建议；国家交通安全委员会（ntsb）就民航事故和其他重大交通事故进行调查，向联邦航空局（faa）及其他机构提出建议；化学品安全和危险调查委员会（csb）调查化学品泄露事故的可能原因，并就化学品生产安全性的问题进行研究，研究报告。尽管国会要求行政部门以某种形式回应独立规制机构的建议，但这些规制机构对相应事务只有建议之权，而无权去实施自己提出的建议。

三、独立规制机构的运作程序

（一）主席的权力

在由多名成员组成的独立规制机构中，主席通常是其中最重要的人物。大部分规制机构的主席由总统任命，并往往是总统所属政党的成员。规制机构主席和其同事之间的法律关系是依法确定的，但又饱含模棱两可之处。在大多数情况下主席是规制机构的首席执行官员。他们任命并监督雇员，在规制机构的下属部门和人员间分配任务，控制规制机构的预算和开支。在主席依法履行其职责和其他规制机构成员积极处理各种问题之间，如何寻求精巧的平衡，成为重要的课题。

直至20世纪40年代，美国独立规制机构主席或经规制机构全体成员径自产生，或由总统任命，他仅仅是规制机构委员们召开会议时的主持人，他与其他规制机构成员的地位无异，并无任何重要的控制权。然而此后总统和国会逐渐认识到，需要以某种集中化的管理方式，来管理规制机构的日常事务。政府行政分支组织委员会（即胡佛委员会）于1949年建议，由独立规制机构主席承担所有管理职责。在二十世纪五十至六十年代，杜鲁门总统和肯尼迪总统先后向国会提出多项重组计划，力图让规制机构主席有对规制机构日常事务的管理权，去任命和监督委员会的雇员；在下属雇员和内设部门之间进行事务分配；管理资金的使用和支出。

简言之，国会为防止“碎片化的管理”，让规制机构主席负责规制机构的日常管理和政策执行，特别当规制机构对某项事务尚无明确政策时，规制机构主席有着更大的影响力，更多控制了相关议程设定。但规制机构不具有绝对的管理权，规制机构委员们依然分享着实体政策制定和规制权力。（1）规制机构主席履行职责时，应遵循规制机构的一般政策，以及规制机构依法作出的规制决定和裁决；（2）主席对主要内设机构负责人的任命，应得到规制机构的批准；（3）规制机构主席在起草或准备资金预算文件时发挥较大作用，但规制机构其他成员有权介入相关讨论之中，规制机构的年度预算应获得规制机构整体的批准。

（二）最低法定人数和表决要求

规制机构必须遵守法律设定的最低法定人数或表决要求，例如《国家劳资关系法》规定，国家劳资关系委员会由5名成员构成，3人构成最低法定人数。在法律未曾规定的情况下，规制机构通常遵循普通法上的“法定人数中的多数”（majority of the quorum）规则，这意味着作出规制决定时，出席的规制机构成员应至少达到最低法定人数，而此时如果出席会议的规制机构成员中的多数同意某决定，即可采取该行动。

当法律没有对最低法定人数和表决要求作出明确规定时，规制机构也可以自行对其加以规定。例如设定证券交易委员会（security and echange commission）的法律没有明确规定规制机构的法定人数要求。在此背景下，证券交易委员会于1995年颁布规章，规定当证券交易委员会在职成员人数超过3人时，3人为最低法定人数；如果证券交易委员会在职成员人数不足3人时，实际在职的总人数为最低法定人数。特区巡回法院支持了证券交易委员会关于最低法定人数规定的效力。

当规制机构成员职位有空缺时，不影响在位规制机构成员对自身权利的行使。这为1887年的《州际贸易法》及之后许多法律的规定所认可。法院判决认为，即使法律没有相应的规定，从行政实践出发，这也是合乎情理的安排。

当规制机构成员对某一举措的赞成票数和反对票数相等时，规制机构是否应采取此举措，要取决于支配该规制机构的法律和规章中的规定。一般而言，当要求规制机构采取积极的行动时，若赞成和反对票数相等，鉴于就此未能达成多数同意，则不能采取行动。基于这样的原理，证券交易委员会的规则明确规定，如果该机构行政法法官的初步决定没能获得该机构多数成员同意，则不能生效。

实践中的一个问题是，因存在某种利益冲突而无资格参与某事项决定的，或自愿放弃参与某事项决定的独立规制机构成员，是否被计算在法定人数之列。目前尚无针对联邦规制机构的相关判例。第三巡回法院在一个关于地方征兵委员会的案件判决中指出，如在计算法定人数时将不适格成员计算在内，将构成同公平行事义务的冲突。新泽西州最高法院在涉及州规制机构的案件中也指出，不得将不适于参与特定事项的规制机构成员，计入出席的法定人数之列。

（三）规制机构成员的回避

法律中往往并未明文规定，独立规制机构的成员何时无资格处理特定事务，或何时需要回避。实践中剥夺规制机构成员资格或令其回避的条件，主要是以正当程序原则的法理为基础，经由法院判例发展而来。

1.偏见与回避

规制机构成员所作的正式裁决，更类似于法官进行的纠纷解决，因此规制机构成员也适用与法官相类似的回避标准。在cinderella career and finishing schools， inc.v.ftc案中，法院指出，当“一位无偏私的评判者可以断定，决定者在听证之前，就已以某种方式对特定案件的事实和法律问题进行裁断时”，独立规制机构成员应径行回避。

当存在以下两种情况

时，不能说规制机构成员存在“偏见”。首先，不能仅仅因为规制机构同时行使准立法、准司法及行政职能，而判定其违反正当程序的要求。其次，规制机构成员往往是特定规制领域的专家，对于如何履行法定职责，他们会有自己的理路和见解，这些不构成会违反正当程序原则要求的“偏见”。在以下三种情况下，会判定独立规制机构成员存在“偏见”。首先，如果独立规制机构成员对所裁决案件事实有预设的判断，将被认为存在“偏见”。例如在cinderella案中，联邦贸易委员会主席狄克逊（dion）在全国石油零售商协会（national congress of petroleum retailer）发表演讲时，以cinderella公司的广告词为例来阐明广告欺诈行为。法院判决认为狄克逊主席对于未决事项中的具体事实已作出了预先判断，或者至少看似已作出了预先判断，因此判决狄克逊主席应该回避。

其次，当独立规制机构成员可能与所裁决案件已具有某种关联性时，将被认定为存在“偏见”。例如在trans world airlines， inc。 v。 cab案中，一位民用航空委员会成员因此前作为邮政部的律师提供过一份辩护状，因此被禁止参与裁决一项关于航空邮件资费的决定。

第三，当规制机构成员和裁决结果具有某种金钱上的利害关系时，将被认定存在“偏见”，因此要求回避。在此情况下，规制机构成员如果参与裁决过程，不仅违背了公正观念，还可能构成违法或刑事犯罪。

2.规制机构对成员回避义务的监督

大部分独立规制机构规定，独立规制机构成员回避与否，其权力应“归属于该成员个人”。 但允许让有“偏见”的规制机构成员参与决定，将使得规制机构的实体性决定受到质疑。例如在berkshire employees v。 nlrb案中，法院判决，当事人应接受无偏私裁判机构的裁决，但当事人很难查明，究竟是规制机构中的哪名成员影响了其他人，因此，规制机构有必要“自行判定”究竟是哪名成员应予回避。

3.自行决定回避的裁量权

在center for auto safety v.ftc案中，联邦贸易委员会主席因相关裁决涉及他此前供职机构的一个当事人，而决定自行回避，哈罗德·格林（harold greene）法官对其回避行为进行审查，认为这是规制机构成员的自行选择，没有构成裁量权的滥用。规制机构成员尽管在法律上有参与某项决定的资格，但为了避免可能的利益冲突，有自行决定回避的裁量权。

四、其他机关对独立规制机构的制衡机制

独立规制机构被称为“无头的第四部门”，“独立”一词会令人关注到独立规制机构的问责机制问题。为此有必要对立法、行政、司法机关对独立规制机构的制衡机制加以探讨，厘清规制机构的问责渠道问题。

（一）立法机关的控制

国会可以通过立法、预算控制、人事同意权，通过要求规制机构提交各种信息，通过行使调查权和立法否决权，来控制独立规制机构。

1.立法

首先，国会可以通过立法来创设规制机构。例如通过1883年《州际贸易法》来设立州际贸易委员会；通过1914年《联邦贸易委员会法》设立联邦贸易委员会；通过1934年《证券交易法》设立证券交易委员会，等等。

其次，国会可以通过立法改变独立规制机构的权限。例如1980年《联邦贸易委员会改进法》禁止联邦贸易委员会对设定生产及产业标准的贸易团体进行规制，同时在原有的“不公平”标准之外，增加了“诈欺”标准，来限制联邦贸易委员会对以儿童为对象的电视广告的规制。

第三，国会还可以通过立法设定独立规制机构成员的任职资格，并要求规制机构成员构成在政治上的平衡。例如《证券交易法》规定，证券交易委员会的五名成员中至多有三名成员可以来自同一个政党；成员不得兼职，不得直接或间接参与任何股票市场运营或为证券交易委员会规制的交易活动。

第四，国会可以利用其立法权创设其他监督机制，例如，《联邦行政程序法》中对行政程序和司法审查的规定，对独立规制机构也适用。

2.预算

尽管有些规制机构有相应的收费，但相当多的规制机构经费仍来自国会批准的财政拨款，因此预算构成了对独立规制机构的有力制约。国会可以修改规制机构提出的预算案，减少或增加请求的拨款，取消请求的拨款项目，或增加没有要求的拨款项目，在拨款时还可以规定必要的附加条件。国会还可以通过确定预算资金的用途，来影响规制机构的议程设定和资源配置。

3.人事同意权

总统对独立规制机构成员的任命，有时要以参议院的建议和同意为基础。参议院有时也会不同意总统的提名。例如克林顿总统于1995年曾试图任命一位产科医师作为公共卫生服务部门的总医官（surgeon general），由于参议院拒绝就这一任命作出表决，克林顿的尝试未获成功。实际上当独立规制机构有成员出缺时，参议院往往事先提出意见，以供总统参考。有些人选因国会的不同意见，而不能被任命为独立规制机构成员。

4.要求规制机构提交材料

国会的委员会、分委员会和议员经常针对特定事项或问题，要求规制机构提供相关的信息、文件和简报。例如在1987年，证券交易委员会委员和官员在国会的不同委员会和分委员会提供证词即达27次之多。由于国会有不同的分委员会，规制机构可能要受到目标各异的不同分委员会的影响。

此外，国会也会要求独立规制机构提交年度报告。例如美国国会要求联邦通信委员会（fcc）每年向国会提交年度报告，其内容包括联邦通信委员会关于有线通信、无线通信、履行职责等方面的信息和数据，关于联邦通信委员会的经费来源、经费使用等方面的信息，从而有助于国会对独立规制机构的工作量、工作性质和绩效进行评估。

5.调查

美国国会设立了一个特别调查委员会，专门调查独立规制机构的工作，以防止规制机构的腐败。该委员会可以聘请专门的调查人员，举行国会听证会进行调查，并揭发它们的种种不法行为。

6.立法否决

立法否决（legislative veto）是指国会在法律中赋予规制机构某种权力，同时在法律中规定规制机构行使权力的决定，必须送交国会审查，国会保留否决的权力。立法否决的基本意旨在于，在规制机构依法履行裁量权时，给予国会监督乃至否决规制机构决定的机会。 美国法律中最早对立法否决的规定，是国会于1932年规定国会两院中任何一院有权否决胡佛总统的行政部门改组计划，在1932年至1980年间，美国有近200部法律中规定了国会对独立规制机构的立法否决权，国会在此期间大约行使过230次立法否决权。

（二）总统的影响

当独立规制机构依据法律授权管理某项事务时，规制机构的负责人对该领域政策具有最终决定权。总统可以通过各种方式来影响而不是控制独立规制机构。

1.任命权

总统任命独立规制机构成员的权力尽管受到了限制，但并非被剥夺，总统仍可提出属意的独立规制机构成员人选。由于规制机构成员的任期往往是交迭的，而且很多规制机构成员可能在任期未满就会因各种原因辞职，因此一个新上任不久的总统，可能会利用规制机构成员辞职、退休以及职位空缺等很多机会，通过对

成员的任命来影响独立规制机构。此外总统还有权指定独立规制机构中的某一成员为该机构主席，总统还可无需任何理由即将规制机构主席“降为”规制机构的成员。事实上独立规制机构主席往往和总统同一党派。此外，作为一项不成文的政策，某些独立规制机构在选任内部高层管理人员时，还会咨询白宫的意见。

2.免职权

1887年《州际贸易法》规定，总统只能以“无效率、或渎职”为缘由，免去州际贸易委员会成员的职位。之后支配独立规制机构的授权法律中多做了类似规定，但总统在认定何为“无效率、或渎职”时，具有相当的裁量权。事实上，如果总统要求独立规制机构的成员辞职，尽管成员可以拒绝辞职，但更多情况下规制机构成员仍会选择辞职；尽管规制机构成员可以对总统的免职决定提讼，但实际上这样的诉讼并不多见。

3.概算权

美国宪法规定预算权归国会所有，但出于现实的需求，自1921年《预算和会计法》实施之后，总统有概算权，在计划和安排国家财政方面具有主导地位。美国总统通过管理和预算办公室（omb）来审查独立规制机构的预算请求，管理和预算办公室也可能对规制机构的预算请求加以修改。这也是总统影响独立规制机构的重要途径。

4.对诉讼的影响

在与规制机构有关的诉讼中，大部分情况下是作为司法部第四把手的政府律师总长（solicitor general）代表规制机构出庭。总统直接控制司法部，从而控制了独立规制机构的诉讼策略。政府律师总长可以在未经规制机构同意的情况下，决定在案件中的诉讼策略。政府律师总长在诉讼中所采取的立场，有时与规制机构也不完全一致。

5.间接的影响方式

总统会以间接的方式影响独立规制机构的行为。总统会通过正式的会议，通过私人关系，通过某些由行政部门和规制机构共同参加的协调机制，来影响规制机构的运行。例如，在1987年10月美国证券市场暴跌之后，里根总统于1988年3月颁布行政命令，成立了包括括副国务卿、cftc主席、美联储管理委员会主席、证券交易委员会主席为小组成员的“总统金融市场工作组”，规定在这个工作组向总统汇报之前，证券交易委员会不得针对市场暴跌等采取独立的举措。

（三）法院的司法审查

独立规制机构具有制定规则、形成政策、裁决个案等广泛的权力，但司法依然是社会生活中的最后一道防线，法院可以根据《联邦行政程序法》的规定，根据司法审查实践中形成的判例，来审查独立规制机构的活动是否违法，是否侵犯宪法权利，是否越权，是否滥用裁量权，是否没有事实根据，是否缺乏“可定案证据”，从而监督独立规制机构的活动，捍卫相对人的权益。

五、对独立规制机构独立性的讨论

（一）何为独立规制机构的独立性

美国行政法和规制研究文献中有大量对独立规制机构独立性的讨论，论题集中于独立规制机构有无独立性，独立性的程度和特征。独立性可被视为独立规制机构和传统行政部门的最主要区别，独立规制机构的独立性主要体现于以下三个方面。

1.成员的独立性

独立规制机构成员的独立性，有赖于以下三方面的因素。首先，任命独立规制机构成员时需考虑党派间的政治平衡，从而弱化党派和利益团体的影响，以使决策者相对绝缘于政治之外。其次，规制机构成员的任期常常长于一届总统的四年任期，同一规制机构中不同成员任期的起止期都是不同的。其三，总统只能基于特定原因，在特定条件下才能免去独立规制机构成员的职位。独立规制机构成员的独立性，保障了机构的独立性。

2.合议制的决策程序

独立规制机构多是委员会式的，独立规制机构的决策程序是合议制的，而不是由某个领导人决定，这是独立规制机构有别于传统行政部门的又一典型特征。合议制的决策程序意味的是合意式、反省式和多元化的决策机理，它所关注的不仅仅是效率，更关注公正、可接受性和准确性，而不是效率的单一维度。

3.管辖范围的特定性

独立规制机构只对特定范围的事务有管辖权，并制定规则、作出裁决、提讼。它们重复性地去处理复杂或常规性的事务，在相应规制领域习得专门知识，使得决定更符合成本-效益的要求，更具反思性。

独立规制机构成员的独立性，合议制的决策程序，管辖范围的特定性，这三者构成了独立规制机构的重要特征，使独立规制机构具有了较传统行政部门更多的独立性。

（二）独立规制机构在分权体系中的地位

美国联邦宪法中规定了立法、行政和司法分支的宪法地位，规定了权力分立和权力架构框架，但未对独立规制机构在分权体系中的定位加以明确规定。那么在美国的和分权框架下，独立规制机构应该有怎样的宪法地位，美国学界也围绕此论题展开了无尽的讨论。

1.“国会的臂膀”理论

“国会的臂膀”（arm of congress）理论认为，独立规制机构是国会的创设物，因此它们是国会的规制机构，在分权体系中是立法分支的一部分。在humphreys eecutor案的判决中，即认为联邦贸易委员会是“国会的规制机构”。 国会和国会委员会尤其偏爱此论说。

但这样的论说存在逻辑上的断裂。假设独立规制机构确然是“国会的手臂”，那么它制定规则时，就应遵循美国联邦宪法第1条第8款规定的立法程序。而事实并非如此，以此进路来说明独立规制机构的合宪性，似缺乏足够的说服力。

2.“第四部门”理论

另一种较为常见的论说认为，独立规制机构不属于已有的立法、行政和司法分支中的任何一个，它“独立”于政治和司法分支之外，构成了政府的“第四部门”。这与其说是一种理论，毋宁说是一种对实态的描摹。依此理论，独立规制机构在美国宪法文本中并无容身之处。实际上独立规制机构也并非“无头的第四部门”，其也受到总统、国会和法院的影响，当独立规制机构面临诸多现实的宪法课题时，“第四部门”理论并无充分的解释力。

3.作为行政分支一部分的独立规制机构

更多论者主张，独立规制机构是行政分支的一部分，实际上规制机构履行的还是行政权。独立规制机构的规则制定活动，实际上是为规制过程中普遍性、一般性的事务设定准则，尽管被冠之以“准立法”之名，实则是行政立法活动的展开；独立规制机构的裁决活动，多是对规制过程中涉及私人权利义务的个案加以裁断，尽管被冠以“准司法”之名，实则仍是管理行政事务的方式。这些都不过是传统行政权高度发展后的新面相。

将独立规制机构视为行政分支的一部分，有助于理解其活动的性质，有助于理解国会、总统和法院对其的控制或影响，有助于理解其在美国框架和分权体系中的地位，有助于廓清独立规制机构的独立性和问责机制。

六、对中国的启示

以上是对美国行政法上独立规制机构制度的粗略整理。我国自改革开放以来，随着市场经济的发展，市场主体独立地位的提高，社会阶层的不断分化，市场主体的行为也日趋复杂，我国也先后在证券、保险、银行、电力、药品、安全生产、质量监督领域等建立了规制机构，以加强市场经济下的政府规制。在中国某些政府规制机构的形成过程中，或多或少借鉴了美国独立规制机构的经验，但由于历史背景、政治体制、行政文化等方面的差异，很难说中国这些以规制为主要职能的政府机构，就类似于美国上的独立规制机构。而对美国行政法上独立规制机构的评介，的确可以为我国政府规制机构未来的改革，提供若干镜鉴。

（一）夯实规制机构的法律基础

在美国，独立规制机构是由国会依法设立的，并在授权法律中规定了独立规制机构的职责权限、规制机构成员的身份保障、规制机构的决策程序及问责机制等。因此可以说机构是法律的产儿，通过法律保障了独立规制机构的独立性，使得规制机构的地位更加稳定。在美国支配每一独立规制机构

的法律形成过程中，国会也会有激烈的争论，总统、行政官员、国会议员、产业界、传媒乃至公众都会就此发出自己的声音，但经过这种充分讨论的过程，可以让通过的规制法律更好地反映各界共识，也有利于规制机构更加有效地履行规制权。在中国的政府规制改革过程中，依然是以“三定方案”来确定机构的设立和变更。法律滞后于机构改革的现象仍时有发生。例如中国证券业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等机构，最初都是依据国务院三定方案创设的，法律往往成了对规制机构实际权力和实际运行程序的追认。时值今日，国家电力监管委员会虽依据《电力监管条例》执法，但1995年的《电力法》至今尚未修改，也使得电监会在规制中仍遇到重重法律障碍。

在未来，应尽量让机构调整与法律变革同步，实现规制机构的法定化，通过法律来确定规制机构的法律地位，明确规制机构的组织、职权；规定规制机构依法具有制定规则、执行规则和裁决争议的权力，要求规制机构应遵循法定程序行使权力，明确规制机构的问责机制，规制机构的具体行政决定最终应该能够被提起司法审查；机构对其违法行为所造成的损害应承担赔偿责任；机构应接受国家权力机关、行政机关的法定监督和公众的社会监督。

（二）强化规制机构的独立性

在美国行政法和规制研究的文献中，所谓的独立规制机构并非完全独立于行政分支的一部分，而是指它因其机构成员的身份保障、合议制的决策程序和累计的专业经验，而相对于传统行政部门有更大的独立性，可以相对更加独立地形成特定专门领域的规制政策，依法作出具体决定。

我国目前的规制机构大致有如下几种设置模式：（1）国务院组成部门：如工业和信息化部对电信业的规制；（2）国务院直属机构：如国家安全生产监督管理总局对矿山安全的规制；（3）国务院直属事业单位：如中国证监会、中国保监会、中国银监会、国家电监会等；（4）国务院部委管理的国家局：如国家民用航空局、国家食品药品监督管理局等。但无论这些机构的性质为何，其独立性都显得略有不足。

我国政府规制机构独立性的欠缺主要体现在如下几个方面：

第一，规制机构在所在领域常常缺乏必要的完整规制职权。例如《食品安全法》依然没有能完全改变食品安全分散规制的格局，环境保护中也面临“一条河几个部门，水利部管水，环保部管岸上，水利部上不了岸环保局下不了水”的局面。

第二，在中国，政府领导人并未能充分认识政府规制和政府规制机构的特殊性，传统的行政和政策部门在政治生活和政府管理中占据更为重要的地位，规制机构依然在政府同级领导人全权控制之下。政府规制机构法律地位模糊，职能不清，行政级别较低，政府规制机构的职责以及工作重心，常因政治领导人的关切、媒体和公众的关注、突发事件的发生而转移。

第三，规制机构工作人员特别是负责人并不享有充分的任职保障，规制机构人员流动性较大，某些规制机构是过去行业主管部门演变而来，规制机构人员往往和被规制产业有着千丝万缕的联系，乃至从事着和其任职行为有利害冲突的活动。

第四，规制机构欠缺相称的规制能力。我国政府规制机构仍普遍缺乏第一流的人才，目前规制机构人员尽管具有一定的专业知识，但尚不适应规制复杂社会经济事务的要求。规制机构在基础设施建设、信息搜集和处理能力上都有欠缺，对现代规制原理和规制技术缺乏足够的认知，也缺乏足够的应用能力。

在我国，至少可从如下几个方面完善规制机构的独立性：（1）依法赋予规制机构在规制领域所应享有的职权，尽量防止规制权力“碎片化”现象的出现，依法确定规制机构之间，规制机构和传统行政部门之间的协调机制。（2）明确规制机构的规制目标，理解规制机构在政府管理中的独特地位和作用，政府领导人可以去影响规制机构的决定，但不应去干预规制机构的具体政策形成和个案决定。（3）规制机构工作人员特别是负责人应享有任职保障，非有法定事由不得免除、调动或降低其职务；同时不得随意降低或减少规制机构工作人员的薪酬和其他待遇。规制机构人员不得从事与其任职行为有利害冲突的活动。（4）强化规制机构的规制能力建设，特别是强化规制机构的基础设施建设，强化规制机构人员的专业性，这也是规制机构独立规制、有效规制的重要保障。

（三）健全与完善规制机构的运行程序

我国目前尚无完备的行政程序法律，政府规制制度也处于形成过程之中。我国规制机构也在规制制度和规制程序方面做了很多有益的尝试。例如中国证监会即于10月，在“查审分离”的基础上，借鉴成熟市场经济国家的行政法官制度，率先在规制机构内部设立专门的行政处罚委员会，以从事案件的审理工作，并进一步规范证券行政处罚程序；卫生部、环境保护部、国家质检总局等部门也在探索规制成本收益分析程序、风险评估程序；证监会、保监会、银监会、电监会在引入契约规制、信息披露、行业禁入等新型规制手段时，也在着力从实体和程序角度规范这些举措。

在未来，我国应进一步借鉴国外独立规制机构运行程序方面的经验，完善我国规制机构的内部运行程序，健全信息公开制度，完善公众参与机制，引入规制影响评估制度。并结合不同规制机构的不同特色，设定不同的规制手段和规制程序，让规制机构制定政策和规则，作出不利决定时，都置于程序法律制度的卫护之下。