我国城镇化发展趋势及面临的新问题

摘要：近年来，城镇化的快速发展已成为推动我国经济社会发展的主要动力，并在市场配置过程中初步形成了以都市圈、城市群为主体、大中小城市协调发展的城镇格局。但目前城镇化在发展过程中面临着一些新问题，如城镇化可持续发展面临发展模式粗放、产业发展推动力不强、生产要素自由流动受阻等问题。因此，促进我国城镇化进一步发展、提高城镇化质量必须转变城市发展模式、促进产业升级、改革阻碍生产要素自由流动的制度问题。以新型工业化为动力，走资源节约、环境友好、城乡统筹的可持续发展的城市化道路是未来城镇化建设方向。政策的制定要关注和促进要素流动、促进基本公共服务均等化发展、提高要素利用效率等，保证城镇化健康可持续发展。

关键词：城镇化；发展模式；产业发展；要素流动

中图分类号：F299.21 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）01-0054-03

改革开放以来，我国城镇化进程持续推进，城镇化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%，年均提高1个百分点，与发达国家城镇化水平的差距迅速缩小。我国城市数量由193个增加到657个，初步形成了以都市圈、城市群为主体，大中小城市协调发展的城镇发展格局。党的“十”报告提出要推进城镇化建设，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化在拉动内需的潜力将会得到充分释放。但目前城镇化在发展过程中存在很多制度，城镇化动力在减弱。未来我国整体城镇化速度将有所放缓，因此，促进我国城镇化进一步发展、提高城镇化质量，必须转变城市发展模式、促进产业升级、改革阻碍生产要素自由流动的制度。

一、我国城镇化发展趋势

（一）城镇化发展模式由数量扩张型向质量提升型转型

自20世纪80年代开始，由于我国经济的高速发展，加快了城镇化建设，仅用30年左右时间城镇化率提高了33个百分点，平均每年近1%的增长率。按照国际城镇化发展规律，城镇化率在30%后开始加速，达到70%后趋于平缓，我国还有约20个百分点的差距，按年均不低于1%的速度，快速城镇化时期还将持续15～20年。但是，我国如此快的城镇化率，是建立在低成本的因素上，包括土地和劳动力的低成本、相当一部分人的低社会保障，以及较低的公共服务能力等。随着城镇化发展的外部条件和内在动力发生深刻的变化，未来的城镇化发展模式亟待转型。传统粗放型城镇化发展模式难以为继，农村剩余劳动力的减少、环境资源的瓶颈制约、对公共服务需求的提高，这些因素要求城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。城镇化建设将从空间城镇化模式转向人口城镇化，更加关注提供城市居民基本公共服务的全覆盖和城市功能的完善，通过提高低收入人群收入和实现农民工市民化等途径提高城市整体消费能力。随着工业化的纵深发展，城镇的发展将从注重规模建设向改善城市功能转变，注重提高城市基础设施承载能力和现代服务业水平，提供为工业化发展所需的高端人才。

（二）城市群和都市圈将成为推进城镇化的主体形态

在强调均衡发展的基础上，我国的大多数城市仍将主要分布在人口和产业较为密集的东南沿海地区和面积广阔的平原地区，以京津、上海、广州等超大城市为核心，辐射带动周边中小城市和小城镇，城镇综合承载能力进一步提高，都市圈内城镇之间的经济发展、基础设施以及社会公共服务之间的协作将更加密切，都市密集区的聚集趋势仍将继续。城市群和都市圈将成为推进城镇化的主体形态，大中城市构成经济活动的重心，地级以上城市GDP占全国城市的比重将进一步提升，特大城市的人口规模将受到合理控制和疏导，中小城市随着基础设施的进一步完善将吸纳更多的城镇化新增人口。

二、我国城镇化发展面临的新问题

（一）产业结构升级较慢，对城镇化拉动作用有待提升

城镇化不是简单的人口迁移，产业的发展是城镇化发展的主要动力。从工业化和城市化的一般规律看，技术进步和产业结构升级会促进经济发展，消化和吸收农村剩余劳动力。但从总体上看，我国城镇化一直是依靠低劳动力成本和低环境资源成本发展，产业的国际竞争力不强，对城镇化的拉动作用不明显。城镇化不完全是产业发展自然演进的结果，存在非经济因素推动城镇化进程。目前，农业现代化和产业化进程发展缓慢，对城镇化推动有限。农村留守在家从事农业生产的大都是妇女和老人，对农业生产影响明显，农业采用现代农业技术较少，很多地方仍是传统农业生产方式，农业生产效率低下；农业企业发展缓慢制约土地流转，到了农忙季节，很多外出打工的人员会季节性回家抢收抢种，这样的结果会让更多的农村人口难以成为真正的市民。

（二）城镇化建设融资方式使财政和金融风险增大

城镇基础设施建设需要巨额资金，但当前我国城镇基础设施投资仍以政府为主，多元化投资机制还没有形成。城镇基础设施建设资金缺口大部分要通过外部融资来解决，如地方政府向银行借贷或者是发行债券，这些最终都会形成地方债务。这些融资方式还本付息主要是依赖地方政府的财政补贴和土地出让收入。这样的还款资金来源构成本身就具有不稳定性，短期内集中性的大规模城镇化建设更可能带来地方政府的财政风险和系统性的金融风险。

（三）城乡二元制度不利于农村人口向城市流动

随着城镇化的发展，土地成为参与经济发展的重要资本，决定城市经济发展空间、农民进城成本等。现行土地管理制度对城乡土地实行不同的政策，城市和农村土地进入市场的条件和补偿政策不一样，造成乡村建设用地无序扩张、城乡结合部地区“小产权房”泛滥、征用农村集体用地过程中农民利益受到侵害，低成本的征地制度带来的后果是农民不能充分分享城市化成果，从而不能获得足够的土地收益支持其在城市的生活。据统计，2011年全国农民工25278万人，其中外出农民工15863万人。这部分人口数量庞大，还不能算是真正意义上的城镇居民。越来越多的农民工进入城市后游离于城市体制之外，户籍、教育、社会保障等各种社会管理制度没有及时跟进调整，进城农民并没有享有同城镇居民一样的权益，他们的生产和生活还不稳定，买房难、上学难、就医难等各种问题使农民工进人城市生活的成本越来越高，农民工成为新市民的阻碍仍然很大。劳动力空间转移与身份转换不一致成为农民工“市民化”的最大障碍。尽管各种克服人口流动障碍的探索很多，但有效的、统一的促进人口流动的政策短期内难以形成并推广。

（四）资源短缺与环境破坏给城镇化发展带来巨大压力

我国城镇化发展的资源环境基础与城镇化初期相比发生了很大变化，城镇化在快速推进过程中，很大程度上依赖廉价的土地、能源、劳动力，以牺牲资源环境为代价。我国一些主要矿产品（如原油、铁矿石等）的对外依存度已从1990年的5%上升到近几年的50%以上；我国600多个城市中有400多个供水不足，其中100多个城市严重缺水；三大都市圈已经陷入用地紧张、环境容量趋于饱和的境地。近年来，具有高污染风险的重化工业成为我国沿海新兴工业基地的产业主体，能源密集型、高碳排放型的产业发展带来的环境问题相当突出。企业集中排放形成叠加效应，加上一些企业偷排漏排，对脆弱的沿岸生态造成威胁，使环境的承受能力趋近极限。此外，城市能耗不断加大，成为能源资源消耗的主体。据统计，我国城市消耗的能源占全国消耗的80%。机动车的快速发展，带来了交通拥堵、尾气排放、城市热岛效应等诸多问题。几大主要水系的污染十分严重，水域污染已经从陆地蔓延到近海水域。大中城市及区域性大气污染日益严重。

三、促进城镇化健康发展的对策建议

2020年我国城镇化率要达到60%左右，以新型工业化为动力，走资源节约、环境友好、城乡统筹的可持续发展的城镇化道路是未来城镇化建设方向。政策的制定要关注和促进要素流动、促进基本公共服务均等化发展、提高要素利用效率等，保证城镇化健康可持续发展。

（一）制定科学的产业促进政策

加快现代农业发展，加大农业基础设施投入，促进农业的产业化发展，形成城镇化发展的推动力。提高工业核心竞争力，以振兴装备制造业为重点，发展先进制造业，发挥其对城镇化进程的重要支撑作用。利用高新技术和先进适用技术改造传统产业，推动传统产业降低资源消耗，加快产品升级换代，提高产品竞争力。加快培育新能源、新材料、生物医药、节能环保等战略性新兴产业，抢占未来产、№发展制高点。促进工业企业的空间集聚，积极培育产业集聚机制，以产业、企业集聚带动城市化发展。发展生产和生活业，吸纳更多的人口向城镇集聚。发展城市型产业，促进城市功能完善，提高城市化生活质量。大力发展为农业生产、运输、销售服务的工业与服务业，满足农业现代化的要求，加强农业、工业和服务业之间的相互联系。

（二）建立城镇化发展稳定融资机制

增强地方财政在城镇化进程中的自我发展能力，建立稳定的筹资机制。建立政府、企业和个人共同投资的多元化投融资机制，通过市场机制为城镇化建设融资拓宽渠道。引导和支持民间资本进人基础产业、基础设施建设、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域，创造良好的投资环境。推进公共服务和公共产品提供方式的社会化和市场化，在提供服务的过程中尽可能引入市场因素。一些公共服务项目随着技术或者管理水平的提高，可以考虑交由社会团体或私营部门等非政府机构管理，以提高地方政府公共投资的效率。

（三）完善土地流转政策

要让土地成为农民的发展资本，改革和完善土地制度，让农民合理合法、更多地分享农业用地转为非农业用地过程中形成的土地增值收益，让土地出让收入更多地用于城镇化发展和建设。创新土地供给方式，缩小征地范围，积极探索非公益性项目建设用地的市场化供给模式，积极稳妥地开展农村集体建设用地流转试点。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围内，允许农村集体经济组织直接转让、出租农村集体建设用地使用权，允许农村集体经济组织以土地使用权，通过作价入股、联营等形式兴办企业，允许村集体经济组织以土地使用权合作的方式开发项目，因地制宜地实现集体建设用地流转。

（四）推动农民工的市民化进程

从就业、教育、社会保障等多方面创造条件让农民工融入城市，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。逐步将农民工纳入就业地社会管理范围，使农民工平等享受就业地的各项公共服务。逐步把在城务工农民的职业培训纳入城市整体培训体系内，给已在本地打工一定年限的农民工子弟提供免费的职业教育，让农民工的下一代也能够实现当地就业。输入地政府要将农民工子女义务教育列入教育经费预算，对委托承担农民工子女义务教育的学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导。对聘用农民工的个体经济和私营企业给予社会保险费补贴。众多的小企业或者个体经济是吸纳农民工就业的主要平台，但这些小企业和个体经济的利润率相对较低，这些企业对在此就业的农民工的社会保险费的缴纳不积极，民营企业中“五险一金”的缴纳比重低于全国企业的平均水平。因此，可以考虑给雇佣农民工的个体和私营企业适当的补贴，补贴可以严格限定使用范围，如这类补贴只能用于农民工的社会保险费的缴纳，这样政府的这部分补贴既能帮助解决中小企业用工的困难，也保障了农民工的权益。

（五）转变城市发展模式

建立节约使用土地资源、能源和水资源的新机制。发展资源节约低碳型城镇，节约生产要素的投入和使用。纠正被扭曲的要素价格，尽快建立城市节能减排制度，如碳交易制度、污染排放制度。改进对政府经济社会发展实绩的考核指标和机制，把反映资源环境制约的约束性指标等以可行合理的形式纳入考核体系。完善城市功能，优化经济结构，推动城市服务型经济的发展。鼓励中心城区工业企业外迁，发展高端的服务业经济，提升城市的经济密度和土地容积率，实现城市集约式发展。

依靠市场机制实现城镇化过程中各种资源的有效配置，以城市群促进国土空间优化高效开发，以一个核心城市组团带动周边多个小城镇发展。控制和疏导特大城市发展，发挥大城市吸引集聚功能，发展特色中小城市和小城镇，把教育、文化、医疗、保险等优质资源向中小城市疏导，以其低成本和独特优势吸引更多农民顺利进城。同时，推动交通、电力、通讯网络等公共基础设施建设向农村延伸，走城乡统筹的城镇化发展道路。