乡财政体制改革指导意见

为了充分发挥财政体制的调节和引导作用，巩固农村税费改革成果，确保乡镇政权机关和农村公益事业正常运转，促进县域经济增长方式转变和农村城镇化进程，加快城乡经济社会协调发展和农村小康社会建设，现就县乡（其中县包括县级市、辖乡镇的市辖区，乡包括镇，下同）财政体制改革试点工作提出如下意见。

一、进一步改革县乡财政体制的必要性

财政体制是确定各级政府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重要手段，对于经济社会发展特别是区域间协调发展具有重要的引导作用。目前，我省省与市、市与县间的财政体制实行较为规范的分级分税财政体制，按既定支出责任分级负担支出，财政收入划分基本实行主体税种比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企业隶属关系划分收入的做法。但是，县与乡财政体制关系比较复杂，体制形式多样。多数地区长时间延续实行各种形式的财政包干制，或实行划分税种、核定收支、分级包干，或实行核定收支、总额包干。少数地方实行统收统支或分税制财政体制，但是具体操作不规范，其中包干成份较重。县与乡财政体制的缺陷，对财政职能发挥和县域经济协调发展产生了一定制约作用。突出问题表现在：一是规范性较差。收支划分格局千差万别，包干形式五花八门，有的收入划分随意性大，缺少科学合理的规则，导向机制错乱，不利于乡镇经济持续发展。二是稳定性较差。多数地方收支基数一年一定，变动频繁，收入计划变成乡级政府的硬性行政任务，造成乡镇政府管理行为短期化，收过头税等。三是乡级财政保障职能较差。在基数核定、收入划分等方面，县级集中乡级收入过多，乡级财政难以保证基层政权机构和农村基本公益事业正常运转的起码支出需要。四是影响县域经济集约发展。特别是包干财政体制，刺激、甚至逼迫乡镇政府不顾一切地办企业、上项目，导致低水平重复建设、盲目竞争，乡镇间相互封锁，生产要素难以流动，造成资源浪费和环境破坏严重，阻碍非农产业生产要素向小城镇集聚，对推进农村城镇化战略和实现县域经济集约发展形成了一定制约。因此，改革县乡财政体制，推动县域非农产业生产要素向城镇集聚，加快县域经济增长方式转变，是推进农业产业化和农村工业化、城镇化的迫切要求。

从县乡财政发展形势看，随着深化农村税费改革、提高个体增值税起征点以及农村义务教育、公共卫生管理体制调整和社会保障体制改革等，乡级财政收入增长受到影响，乡级财政支出范围明显缩小，进一步改革县乡财政体制成为巩固农村税费改革成果的紧迫课题。农村税费改革使农民得到了实惠，但乡级财政收支矛盾和困难问题也更加突出。因此，深化县乡财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障乡镇政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，也是建立农民增收减负长效机制，有效防止农民负担反弹，实现城乡经济社会协调发展的重要措施。

二、县乡财政体制改革的目标和基本原则

（一）改革目标。

一是建立县域生产要素优化配置、合理布局机制。根据乡镇的经济发展基础，实行不同的财政体制，促进产业、人员、信息等非农产业生产要素向优势地区、向小城镇集聚，推进农村城镇化进程，促进县域经济增长方式转变，加快县域经济整体发展。

二是建立增收节支激励约束机制。充分发挥财政体制作用，调动乡镇当家理财、发展经济、增收节支的积极性，增强乡镇自我发展能力。

三是建立县乡财政基本支出保障机制。按照不同体制模式，合理确定县乡财政支出责任，宜统则统、宜分则分，提高县乡财政基本支出保障能力，缓解县乡财政困难，促进乡镇政府职能转变和城乡经济社会事业协调发展。

四是建立相对规范、统一的县乡财政体制。取消各种包干财政体制，适应县乡经济社会发展需要，建立统分适度、科学合理、规范统一的县乡财政体制模式。

（二）基本原则。

一是促进发展，有利公平。财政体制要有利于非农产业生产要素优化配置、资源合理流动和市场正常竞争机制发挥调节作用，促进有条件的乡镇更快发展，加快农村城镇化进程。同时，按照公共支出均等化要求，保证乡镇财政基本支出需要，缩小乡镇间基本公共服务能力的差距。

二是关系简明，相对稳定。县与乡镇财政体制设计要力求简明，体制算账简便，容易执行和操作，并在一定时期内保持相对稳定。

三是因地制宜，分类确定。要从乡镇实际出发，根据不同乡镇经济状况和发展潜力、财政收入和财力水平、乡镇人口和地域面积等因素，分别实行不同的财政体制。

三、县乡财政体制模式

根据我省实际情况，按照改革的目标和原则，县乡财政体制主要推行以下两种模式。

（一）相对规范的分税制。

1、基本内容是分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。具体做法：

（1）分级管理———县与乡镇财政收支实行分级管理，健全乡镇财政职能，单独设立乡镇金库。

（2）支出定责———合理划分县与乡镇财政支出责任，分级负担，各负其责。明确界定县与乡镇政府的支出责任，行政管理费分别由各本级负担，县派出机构经费由县财政负责；根据有关政策要求，乡镇教师工资、公共卫生、计划生育、社会保障、乡村道路建设等支出以县级财政为主；乡镇财政自行安排经济发展（包括农业生产）、城镇建设、社区服务支出，并按规定分担乡镇教育、卫生、文化及其他事业发展支出，补助村级支出等。

（3）收入分享———收入划分着眼于加快县域经济发展、促进小城镇建设和乡镇政府职能转变。一是辖区内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种原则上作为县乡共享收入，按比例分享，主要包括增值税、营业税、企业所得税，个人所得税、资源税也可作为共享收入。二是与城镇发展、社区服务直接相关的收入原则上作为乡镇专享收入，主要包括城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、土地出让金、城镇建设配套费，以及房产税、车船使用和牌照税、印花税、耕地占用税、契税等。三是县乡（镇）分别组织的行政事业性收费、罚没收入、专项收入及其他各项收入，按组织收入主体划分，分别作为县级和乡镇固定收入。四是县城所在建制镇，由于税源大户比较集中，县级财政可将位于县城所在建制镇地域内部分重点企业缴纳的税收收入作为县级财政专享收入。乡镇收入实行属地征收、分级入库、分级管理。

（4）责权统一———在合理划分县与乡镇收支范围基础上，合理调整县与乡镇财力分配关系，按照财力与支出责任相统一的原则，确保各级政府有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。原体制关系经测算后以基期年为基数，并按照向乡镇适当倾斜的原则，作定额上解或补助处理，之后按新体制认真执行县与乡镇收支划分规定，县级财政不能在体制外再集中乡镇财力。

2、适用范围。经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入规模较大（一般的，目前乡镇全部财政收入高于500万元），自有财力较强（目前本级一般预算收入加上级税收返还一般在200万元以上），除满足乡镇正常经费开支和社会事业基本支出外，有一定规模的资金可用于经济发展、城镇建设，具有较强的城镇化发展潜力，通过自主发展和自我积累，能够成长为对周边区域具有较强吸附和辐射带动作用的乡镇。

3、体制功能。赋予乡镇财政较充分的自，充分调动乡镇发展经济的积极性，有利于乡镇政府根据本地实际情况，因地制宜地调整支出结构，促进经济和各项事业的发展。通过放权，壮大乡镇财政实力，加强城镇基础设施建设，提高公共服务水平，以吸引生产要素的集聚，促进优势产业发展，形成经济发展与城镇建设的良性循环，加快县域经济和农村城镇化发展步伐。

（二）统收统支加激励。

1、基本内容是收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用。具体做法：

（1）收支统管———县级政府作为县乡财政主体，对适用范围内的乡镇财政收支实行统一管理，乡镇作为县财政的预算单位，主要负责收入征收和乡镇财务管理；乡镇财政收入由国税、地税、财政部门负责按属地原则组织征收，集中上缴县金库，不再设立乡镇金库；乡镇开支由县财政统一审核，统一拨付。（2）核定收支———县财政对乡镇收支进行分户核算；乡镇机关事业单位职工、离退休人员的个人经费支出，由县财政根据标准核定，直接拨付，在适用范围内实行统一政策；乡镇机关和公益事业单位运转经费支出，由县财政按规定标准核定，包干使用；乡镇计划生育、公共卫生、乡村道路、补助村级支出和社会保障性支出，由县财政根据政策规定统一核定；农业生产、农田水利等经济社会发展支出，根据有关政策，由县财政视财力情况统筹安排，列入财政预算，努力实现各乡镇间大致均等的社会服务水平。

（3）超收奖励———县财政根据乡镇经济发展实际，核定乡镇收入计划，对于年度内组织收入超过核定计划的乡镇，按超收额的一定比例给予奖励，用于增加公用经费或事业发展支出。县财政在保证乡镇公用经费基本支出的基础上，还可以对公用经费实行“分档动态管理”办法，即对乡镇按其组织的财政收入进行分档，不同档次适用不同的公用经费标准，每年根据上一年组织收入情况重新确定档次，“进档提高标准”，“退档降低标准”，适度调动乡镇发展经济、组织收入的积极性。

（4）节支留用———对乡镇核定支出后，乡镇通过压减人员、厉行节约节省下来的支出留给乡镇自主支配使用。

2、适用范围。经济发展水平和非农产业聚集度低，缺乏主体税源，短期内不能成为区域经济发展中心，财政收入规模较小（一般的，目前乡镇全部财政收入低于500万元），自有财力薄弱（目前本级一般预算收入加上级税收返还一般在200万元以下），除满足乡镇正常经费、社会事业基本支出外，可用于经济发展、城镇建设的资金较少或没有的乡镇。

3、体制功能。此种体制模式，是基于所适用乡镇自我发展、自我保障能力差的现实设计的，强化了县级财政的主体地位，有利于县级政府有效地引导投资方向，对县域经济进行整体协调，减少乡镇间的盲目竞争；有利于县级统筹安排预算资金，增强困难乡镇基本支出保障能力，缓解县乡财政困难，维护社会稳定；有利于减轻困难乡镇财政平衡的压力，集中精力提高社会管理和公共服务水平。

县乡财政体制原则上应当按以上两种模式加以规范，尤其是对县域内重点建制镇应当实行相对规范的分税制财政体制，对多数非农产业聚集度低的乡镇实行统收统支加激励的财政体制。随着县域经济整体发展水平的提高，农村中城镇数量将逐步增加，适用分税制财政体制的范围应当逐步扩大。鉴于我省各地乡镇数量众多、具体情况千差万别，完全实行以上两种体制模式可能产生某种不适应性，因此，允许并鼓励各市县按照“三个有利于”的原则因地制宜地创造其他更适宜的过渡性乡镇财政体制模式。

对现有城镇规模已经相当大的重点独立建制镇，设区市可比照省扩权强县的改革措施，试行给这些镇以县一级经济社会管理权限的办法，涉及经济社会发展的重要公共事务管理由试点镇直接对设区市。其具体体制内容，由设区市参照省扩权强县改革办法和本指导意见关于相对规范的分税制体制确定。

四、其他相关问题

（一）加强对县与乡镇财政体制改革的领导，先行试点，分步推行。各级政府要充分认识县乡财政体制改革的重大意义，切实加强组织领导，积极稳妥地推进改革工作。各设区市政府要按照本指导意见，认真分析辖区内县乡经济、财政发展状况，研究制定辖区县乡财政体制改革的具体指导意见。各设区市选择的农村综合改革试点县（市、区）在2005年底以前完成改革方案制定和各项准备工作，从*年正式实施新的财政体制。其他县也可以参照本指导意见自主进行试点，扩权县（市）应当积极试行。

为了防止改革过程中出现上级政府过度集中乡镇财力和财政收入划分规则紊乱所产生的负效应，县乡财政体制改革方案要报上一级政府财政部门审核后执行。县级政府要按照省市指导意见，具体研究制定本县改革方案，征求设区市财政部门意见；扩权县（市）财政体制改革方案直接征求省财政部门意见。设区市选择规模较大的重点建制镇进行扩权强镇试点方案，要报省财政部门审核。

（二）改革后，县与乡镇财政体制要保持相对稳定，原则上要一定3年以上。实行统收统支加激励财政体制的乡镇，具备实行分税制条件后，应适时转为实行分税制财政体制。

（三）实行统收统支加激励体制的乡镇预算定位问题。此次改革后实行统收统支加激励体制的乡镇，从财政方面已经变为县政府的一个预算单位，负责按计划组织收入和管理乡、村支出。这类乡镇财政所可以划归县（市、区）财政局直接管理，承担相应职能，按照县财政核定的收支数编制所在乡镇的预算，并向乡镇人大报告预决算。

（四）妥善处理乡镇政府债务问题。要以县为单位做好乡村债务清理工作，核实债权债务，分清债务性质。属于政府外债、农村金融风险专项借款、财政周转金等债务，县财政要摸清底数，妥善安排，防止上级财政扣款冲击预算平衡。对其他债务，分清责任，分类处理、作出安排、逐步消化。同时要加强乡镇政府债务管理，严格防止乡村两级发生新债。

（五）认真落实财政供养人员总量控制工作，严格控编减员。县乡财政体制改革要与财政供养人员总量控制工作相结合。深化县乡机构改革，规范机构设置，合理确定乡镇行政和事业编制，严格控制人员；推进事业单位清理整顿工作，积极探索多种分流人员方式，努力减轻县乡财政负担。

（六）积极推进预算管理改革，加强财政支出管理。深化部门预算、综合预算、国库集中收付和政府采购制度等项改革，探索支出绩效考核方法，提高县乡财政管理水平、促进县与乡镇财政体制改革目标的实现。