国外行政裁量基准制度的规定及启示

【摘 要】行政裁量基准是作为行政机关自我规制的有效途径，由于国务院等领导机构在政策上的支持，如今已在多个省市兴起，有的学者认为裁量基准的制定是基层执法的创新，其在防止行政专断，防止人情案、关系案的发生方面具有积极的作用，西方国家的行政裁量基准对发展相对成熟，对我国行政裁量基准制度的建立具有借鉴作用，本文对西方行政裁量基准作出了简要介绍，并阐述了其对我国的启示，希望会对我国行政裁量基准制度的建立会有所帮助。

【关键词】行政裁量基准；启示；借鉴

一、国外行政裁量基准制度

（一）德国行政裁量基准制度的发展

在德国，行政机关对裁量权的自我规制不仅要受到先前公开的目标声明和稳定的习惯做法的约束，裁量基准也是德国行政权自我克制的有效途径之一。德国裁量基准有很多称谓，如裁量方针、裁量纲要等等。毛雷尔称之为“一般裁量权”，它是上级机关通过行政准则为其下级机关确定统一行使裁量权的标准，它的出发点是典型的个案。

德国明斯特高等行政法院在1988年8月11日的判决中对裁量性行政规则进行了充分阐述，i裁量性行政规则规定的事项原则上不属于法官解释的范围，行政法院的审查仅限于根据裁量性行政规则作出的行政行为是否违反了平等原则，或者是否超出了法律授予裁量权的目的和范围。实践中，法院也承认了行政规则的存在与效力。这样，行政规则在一定程度上起到了自我规制的法律效果。

（二）日本行政裁量基准制度的发展

日本《行政程序法》设立的裁量基准制度是行政厅作出处分的基准制度。结构上分为审查基准和处分基准。

日本《行政程序法》第5条规定：“行政厅为了依据法令的规定判断是否给予申请请求的许认可等，应制定必要的基准，制定审查基准时，必须根据该许可、认可等的性质，尽可能使之具体化”。第3款规定：除非在行政上存在特别的障碍，行政厅必须在法令规定的该申请提交机关的办公场所备置以及以其它适当的方法公开审查基准。”

《行政程序法》第12条规定：“为了根据法令的规定判断是否作出不利益处分或作出怎样的不利益处分，行政厅必须努力制定必要的基准且予以公布。行政厅制定处分基准时，必须依照该不利益处分的性质尽量使其具体化。”

（三）法国法上的行政裁量基准

法国行政裁量基准制度称为“指示制度”，指示的制定制度包括制定主体、指示内容和对外公布三个方面。第一，指示的制定主体具体是指拥有行政裁量工作指导权的机构。多为行政体系内对下属直接具有层级指挥权的上级行政机关。第二，指示内容上要受到一些限制：第一，在法律规定之外不可以附加新的条件阻止享受政府资助；第二，违反法设定资助的目的也是法律不允许的；第三，行政机关要遵守本应遵守的法律原则；第四，行政机关在个案中本应享有的行政裁量权不应该被限制。第三，指示公开分为两种，用以确定行政裁量基准的行政内部文件要公开；法律规定用以解释法律和明晰程序的行政指示、通令、训令和政府各部回函等文件要定期公布，以便公众查阅知悉。

（四）美国行政裁量基准制度的发展

“正当程序原则”是美国行政法的“帝王“条款，在规制膨胀、傲慢的行政权力方面，正当程序原则贯穿始终，独特的司法审查制度形成美国行政裁量基准制度的一大特色。

1、与行政裁量基准制度密切相关的行政惯例

行政裁量基准的实质渊源是行政惯例，在美国，行政惯例发挥了自身具备的正面效应，规范着行政裁量权的行使。在美国，行政机关会定时将行政惯例编撰成手册类的形式予以备案，供行政机关和公众查阅。这些行政惯例起着指导行政机关执法规程。并且向公众阐释行政惯例的由来过程。一般的行政惯例都会在行政惯例手册中予以分类，分类的标准以行政惯例所关注的主题、各种案件的类型以及不同部门行政机关而有所不同。新近产生的行政惯例会以新近报道的形式体现出来。

2、行政自由裁量权的司法审查

美国《联邦行政程序法》第706（2）（A）条规定了对行政机构滥用行政权力的法律控制。和其他国家相比，美国对行政自由裁量权的司法审查较为宽松。

对行政机关司法审查限定为“无害错误”理论：即使行政行为在实体或程序上有瑕疵，如果纠正瑕疵并不能改变结果，那么法院仍将维持行政行为。例如行政机构未能按立法规定对当事人提供适当通告，但当事人在实际上知道通告的内容，那么程序瑕疵就属于“无害错误”。无害错误也包含违宪错误，例如对正当程序的剥夺；如果授予正当程序不能改变行政决定的结果，司法审查也会无动于衷。

二、国外行政裁量基准制度对我国的启示

（一）明确行政裁量基准的制定主体

在西方国家的行政裁量基准制度中，行政裁量基准的制定主体比较明确，法国的制定主体是具有一定层级的行政上级机关，日本是行政厅，制定机关的层级都比较高，这样，不仅可以保证裁量基准本身的质量，而且可以解决立法机关立法抽象的难题。但同时也要保证基层行政机关和执法人员的参与性，并且让广大公民参与讨论，才能更有利于本地的行政裁量基准更加合理。

（二）扩大行政裁量基准的适用范围

日本《行政程序法》中规定的审查基准和处分基准可看出，日本的行政裁量基准主要运用于行政许可、行政处罚的等多个行政管理领域，而从我国现有的行政裁量基准来看，多集中于行政处罚领域，相比之下，我国行政裁量基准的适用范围比较狭窄，当今行政权日益膨胀，应该尽可能地规范更多的行政管理领域。例如行政给付、行政许可等领域，《宁波市社会力量举办非学历教育机构的审批管理规定》、《广州市规范行政执法自由裁量权规定》已经作出了一些尝试。随着行政裁量基准理论和实践的进一步发展，行政裁量基准的适用范围必定会有所扩大。

（三）采用行政裁量惯例制度

我国不存在行政判例，但可以借鉴它国，建立行政先例制度，从美国行政法中的做法可以看出，行政先例制度本身就是对行政裁量权的制约，体现了同等问题同等对待的合理行政原则。为防止同案不同判，造成过大差异，行政执法机关可以尝试通过自身搜集、归类、总结、汇编，形成社会普遍认可的惯例，指导行政执法行为。它要求行政执法机关对违法行为作出决定应该遵循先例，遵循先例的适用对象，应当是事实、情节、当事人主观过错、社会危害性与指导案例相当的违法行为。遵循先例的结果，应当与指导案例相似的结果。行政机关同时应该对依据先例案件作出的行政决定的登记、备案工作。

注释：

i于安.德国行政法[M].清华大学出版社，！999：90.

【参考文献】

[1]朱芒.日本《行政程序法》中的裁量基准制度――作为程序正当性保障装置的内在构成[J].华东政法学院学报，2006（1）.

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[3]黄学贤.完善行政裁量基准若干问题探讨[J].江海学刊，2009（6）.

[4]张勤景.论西方国家行政裁量基准制度及启示[J].法制与社会，2011（8）.

[5]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.