美国工业废弃物处理的经济政策及其对我国的启示

摘要：美国在工业废弃物处理的经济政策方面有很多创新，其中，排污权交易制度等经济政策有效抑制了美国工业废弃物的排放。而我国在工业废弃物处理的经济政策的制定和实施方面还存在很多缺陷。美国工业废气物处理的经济政策尤其是排污权交易制度在法律地位、实施的主体、条件和监督管理机制等方面对我国排污权交易制度的完善有很大的借鉴意义。

关键词：工业废弃物；经济政策；排污权交易

中图分类号：F17 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）02－0025－02

美国物质资料利用和消费方面一直盛行的是高产出、高消费、用后抛弃的粗放型经济模式[1]。20世纪70年代开始，随着美国环境污染的日益严重，人们对高质量环境的需求日益提高，新的经济发展模式和环境理念正逐步替代旧的高资源消耗、高环境污染的经济模式和环境理念。美国在制定各种废弃物污染防治法规的同时，开始研究制定废弃物处理的经济政策，期望运用市场机制有效防治废弃物的排放。

一、20世纪70年代末80年代初美国工业废弃物处理的经济政策

（一）环境经济政策雏形――排放物交易规划

该时期，命令控制型环境政策成为工业发达国家的主要环境政策。这些强制性措施虽然能减少废弃物的排放，但其执行费用大、应用不灵活等缺点均暴露出来[2]。从1974年开始，美国环保局开始试行排污权交易。美国以环境效益为出发点，制定了一些可灵活应用的废弃物处理政策――弥补政策、气泡政策、贮存政策和经济补偿政策。环保局将这些计划编入1986年的《排污权交易计划》之中[3]。

1.气泡政策

1975年，美国环保局首次提出气泡概念[4]。1979年底美国制定了“气泡政策”。《气泡计划》将一个工业企业看做一个气泡，只要该企业排放的废弃物总量符合排放标准，则该企业就可以自行调整气泡内废弃物的类别。引入排放物减少信誉证之后，气泡政策允许排污企业通过购买排放物减少信誉证去满足法律规定的控制标准。如废弃物排放超出排放标准的工业企业可以选择购买、安装可达到标准的更先进的处理设备或技术，也可以选择采用排放量多的设备或技术，通过购买排放物减少信誉证作为补偿。气泡政策可以使企业有效节约成本，激励企业加大自主研发的力度。

2.补偿政策

1976年12月，美国环保局颁布了《排污补偿解释规则》，提出了地区性“气泡政策”――“补偿政策”[5]，使新建或改建的企业购买更多的排放减少信用证用于补偿新建企业给该地区带来的新增污染。在未达标的区域没新建或扩建设施时，必须通过压缩该地区的原有设施排放的废弃物量以达到整体上符合标准的目的。“补偿政策”可以在环境污染没有加重的前提下，使受限于环境标准不能建设投产的新项目有机会得到发展。该政策在1977年的《清洁空气法》修正案[6]中获得法律认可。

3.银行贮存政策

没有银行贮存政策时，企业要花很长时间寻找愿意购买其剩余信誉证的企业，这导致很多企业因不愿长时间等待而采用污染严重的设备。因此，美国政府推出了一项排污量交易政策――“贮存政策”，即工业企业可以将剩余的、可实施的、永久的和可计量的废弃物排放的减少量作为排放物减少信誉证存入银行[2]。

4.容量节余政策

将工业企业违反环境标准所得的利润，作为企业缴纳罚金的数额。企业超标排放的废弃物越多，超标时间越长，则需缴纳的金额越多。“容量节余政策”的目的是通过惩罚违法者保护守法者的利益，使守法企业不会因为同行业企业的违法超标排放行为而处于不利的竞争地位，促使更多的企业严格遵守环境法规，提高了环境管理部门的工作效率，例如，康涅狄克州遵守废弃物排放规定的企业由17%增加到98%。

（二）废水排放许可证政策

气泡政策和补偿政策出台之后，可交易的排放许可证成为废弃物处理的有效政策手段。美国在1972年制定了“废水排放许可证政策”，主要有季节排污许可证、变量排污许可证、弹性标准和特殊地点标准形式。美国的福克斯河两岸的10个造纸厂和4个城市向河内排放废水，经过多番治理都没有使河内水质得到良好的改善。1981年3月，环保部门同意处于福克斯河下游的废水排放者可以按照政策规定签订废水排放许可证转让合同 [4]。采取该措施后，每年可以节约1 200万美元的污染处理费[2]。

二、 20世纪80年代末以来美国工业废弃物处理的经济政策

（一）二氧化硫排放权交易

1990年，美国重新修订了《清洁空气法》，要求电力行业减少1 000万吨即一半的导致酸雨的废气物的排放量。该法的修订使美国成为世界上首个在公共政策方面大规模运用市场手段实现环境保护目标的国家。

废弃物排放削减和交易计划实现了20世纪70年代以来控制二氧化硫排放量法律法规的重要改变。1990年以前的大多数废弃物处理法规一般是“命令控制型”的，而1990年清洁空气法的第四章只对全国二氧化硫排放总量设定了一个绝对排放总量。美国《清洁空气法》第四章关于酸雨计划的规定为首先在全国范围内规定二氧化硫的排放总量，然后将排放总量以许可证的形式分发给发电企业。每个废气物排放企业必须按照规定在排放烟囱上安装CEMS来监测企业二氧化硫排放量。企业所有的废气物排放许可证可以自由交易。这样，企业就可以灵活选择成本最低的方式进行生产运营，达到以最少的成本取得最佳废气物处理的目的。

（二）美国排污交易的其他实践

美国应用最广泛的环境经济政策就是可交易的许可证制度。排污权交易计划、含铅汽油的分阶段削减、水质排放许可证交易、CFC排放交易、二氧化硫排放权交易、清洁空气交易市场计划以及可交易的土地使用权开发等都是美国的排污交易实践[3]。

1.铅交易

1982年，美国环保局将铅的排放权分配给各个汽油精炼厂，如果汽油精炼厂的铅排放量低于标准排放量，就会获得一定的铅排放剩余额度。1985年，环保局了铅排放储备银行计划，汽油精炼厂可以将多余的铅排放额度存入银行以备将来使用。1987年，美国完成了分阶段降低铅的计划后，终止了这一计划。美国环保局估计，铅交易计划的实施大约节约了20%的成本，即每年节约2 500万美元。

2.CFC交易

为了响应《蒙特利尔议定书》关于减少使用对臭氧层造成耗损的主要物质CFC的呼吁，美国于1987年建立了CFC可交易排污许可证市场。不同种类的CFC对臭氧层的损耗可能是不同的，美国的CFC排污交易市场根据每种CFC物质对臭氧损耗的不同程度计算权重颁发限制CFC生产和消费的许可证。企业排放CFC时必须有相应的许可额。CFC许可证交易市场上的交易成本相对低廉，表明这项制度具有较好的成本效果性。

三、美国工业废气物处理的经济政策对我国的启示

美国工业废气物处理的经济政策尤其是排污权交易制度在法律地位、实施的主体、条件和监督管理机制等方面对我国排污权交易制度的完善有很大的借鉴意义。

（一）必须明确排污权交易制度的法律地位

美国的排污权交易制度在法律法规中有明确的规定。1970年制定的《清洁空气法》和1990年修订的《清洁空气修正案》都对排污权交易制度的内容及实施方法作了明确规定[3]。在法律的指导下，美国的排污权交易制度在全国范围内得到推广实施，达到了比预期更好的废弃物处理效果。由于中国的法律法规中缺少对排污权交易制度的明确规定，该制度在中国施行的过程中遇到很多阻碍。法律所具有的合法性和权威性能保证国家各项制度的顺利实施。我国应借鉴美国排污权交易立法的经验，结合我国国情，总结和推广排污权交易试点工作的经验，通过制定明确的法律将其确定下来，先在北京、上海等法制较健全的地区实施，在条件成熟之后再推广实施。

（二）应该充分利用市场机制保证排污权交易制度的实施

笼统的说，美国的工业废弃物处理政策属于市场推进型，而中国的属于行政干预型。排污权交易政策是一种充分发挥市场自动调节作用的环境经济政策，美国在应用这项政策时主要依赖市场机制的调节作用。美国的《清洁空气法修正案》中规定的可交易的排放许可证完全通过市场机制来交易，许可证的价格由市场价值规律决定[3]。与之相比，市场机制没有在中国的排污权交易试点过程中发挥作用。中国排污权交易的试点都是在地方政府的统一安排下，结合新、扩建和技术改造项目实施的，我国的排污权交易不是真正意义上的完全依靠市场机制的排污权交易。

（三）必须保障排污权交易制度具有充分的实施条件

美国的排污权交易制度经过40年的发展，具备了充分的实施条件。而中国的排污权交易制度实施条件尚不完善。早期的“气泡政策”可以看做总量控制的雏形；1990年的《清洁空气修正案》增加了“许可证”一章，对空气污染物排放许可证作了明确规定，制定了联邦环保局监督许可证实施管理细则，形成了许可证的多种分配方式。与其相比，我国仍不具备在全国范围内实施排污权交易的条件。首先，我国的总量控制和排污许可证制度都不完善使排污权交易缺少制度的支撑；其次，我国政府监管措施不完善，废弃物排放检测系统不完备使排污权交易缺少技术支撑；最后，我国在废弃物处理方面政府强制性控制的思想占据主导使排污权交易缺少认识支撑。

参考文献：

[1] 陈德敏.资源循环利用论[M]. 北京：新华出版社，2006.

[2] 曹凤中.国外环境发展战略研究[M]. 北京：中国环境科学出版社，1993.

[3] 宋国君.排污权交易[M]. 北京：化学工业出版社，2004.

[4] 美国EPA. Standards of performance for new stationary sources，1975.

[5] 美国EPA. Emissions offset interpretive ruling，1976.

[6] Amendments to Clean Air Act（91Stat. 712），1977.