怎样构建公共财政应急反应机制

公共风险与公共危机是现代社会的常态,政府的使命就是尽力防范和化解公共风险,使其最小化,避免成为公共危机。公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线,也是应对公共危机的一个必不可少的手段。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程,重要的也许不在于能否马上建成,而是现在就需要考虑,并列入行动计划。

公共风险与公共危机是现代社会的常态,政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险,使其最小化,避免使公共风险转化成为公共危机。但由于公共风险具有隐蔽性特征,总是会有一些公共风险转化为现实,即变为公共危机。因此,对政府来说,需要有两手准备:一是监测、防范和化解不断产生的公共风险;二是一旦公共风险变成了公共危机,突发事件来临时政府如何去沉着应对。

公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线,也是应对公共危机的一个必不可少的手段。从过去我国的经验来看,各种公共危机一旦来临,财政总是难以置身事外的。在这次“非典”危机中,公共财政发挥了积极作用。而现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们,不断向我们发出警告,是到了该关注构建公共财政应急机制的时候了。

构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程,涉及到方方面面,难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成,而是现在就需要我们考虑,并列入我们的行动计划。

理论设计

从理论设计的角度来看,公共财政的应急反应机制包括如下内容:

1. 目标系统。总的目标是尽快地化解危机和结束危机。但针对不同公共危机来说,其具体的目标是不同的,因而存在多个目标,构成目标系统。公共危机分为三大类:一类是结构良性危机,如不可抗拒的自然灾害、流行性疫病等等,社会成员之间有共同利益,有利于形成社会凝集力,共渡难关。一类是结构不良性危机,如各种暴力冲突,恐怖活动、社会骚乱等,社会成员之间缺乏共同利益,难以通过形成共识来克服危机。再一类是介于两者之间的危机,如金融危机、经济危机等,社会成员的共同利益是不确定的,存在向前两类危机转化的可能,视不同的条件而定。面对三类不同的危机,设定的具体目标也应该是不同的。

2. 公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定问题,如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力,平时状态归立法机构,紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部,危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。

3. 公共财政应急动员系统。在危机状态可用的公共财政手段或工具,针对不同的危机或根据不同的目标选择不同的工具,并做不同的使用。一般地说,可供选择的应急工具有以下10种:预备费。依据紧急状态下的权力动用。税费。依据不同性质的危机实行紧急减税(费)或增税。内债。紧急增发内债,以应付突发性支出。转移支付。紧急状态下的转移支付是全方位的,例如中央向地方转移;地方向中央转移;地区之间横向转移;政府向居民转移。征用。主要针对实物,如征用土地、房产、人员等。政府资产。动用政府资产,如拍卖、抵押、租让等。透支。向中央银行借款。担保。外汇储备。外债。向国际金融机构借款。

除了动用预备费以外,使用其他的应急工具都意味着调整预算。在抗击“非典”过程中,财政部就选择使用了预备费、税费、转移支付等应急工具,取得了良好效果。

4. 公共财政应急反馈系统。对公共危机状态及其变化过程中的政府收支进行及时的监测、分析和反馈,包括政府资金流动过程;企业、单位和居民等各行为主体的反应;政府救助的效果;政府财政行为的社会评价等等。针对不同的公共危机,需要监测、分析和反馈的对象是不一样的,如面对社会危机,社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象,而对金融危机,则主要监测和分析居民心理和主要经济参数的变化。情况不同,财政应急反馈系统的运行方式也是不同的。

近期对策

在近期,可以着手考虑以下几个方面的问题:

1.增强预备费的稳定功能。

预备费是最常规的应急手段,尤其对数额不大的突发性支出,一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段,预备费是首位的应急手段,只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说,预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段,以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下,可能一有风吹草动就需要全面调整预算,这不利于财政运行的稳定,而且由此带来的操作成本也很高。因此,我们建议强化预备费的功能。

一是在《预算法》修改以前,按照法律规定的上限提取预备费,而不论预算是赤字还是盈余。二是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费,在当年没有突发性支出的情况下,或者用于突发性支出后的余额,不得用于其他预算开支,应进入预备费基金。在性质上,预备费基金属于风险准备金,与银行的准备金功能类似。三是扩大预备费基金的来源,如预算盈余、预算超收收入,原则上应进入预备费基金,不应用于追加其他的预算支出。

2.建立应急预算。

换句话说,就是建立财政的应急计划。其内容是公共危机状态下的公共收支安排,包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算的编制应建立在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上。应急预算在性质上属于预案,不是在公共危机到来的时候才编制,在形式上也属于滚动预算,每年编制,滚动修改。平时所说的滚动预算主要侧重于支出项目的连续性和年度之间的衔接。而应急预算偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。其实,两者可以结合起来,按照两种情形(平常状态和危机状态)来编制预算即可。也就是两手准备、两套方案,出现不同的情况,执行不同的计划。因此,也可以说,建立应急预算是滚动预算的进一步完善。

3. 实施程序化管理。

这分为两个层次:一是指目标——决策——执行(动员)——反馈——修正目标。这是财政运行在空间上的程序化管理。在任何一个时间段内,财政运行都应处于这样一个不断循环的程序化状态。在危机状态下(特定时间段)不过是加入了一些新的要求和内容,这个循环的程序不会改变。对财政整体来说是如此,对财政的某一个局部或某一个方面来说也应是如此。二是指预备(平常)——危机——结束(平常)。这是财政运行在时间上的程序化管理。在任何一个空间范围内,财政运行都是处于这样一个不断循环的程序化状态。这是一个客观存在的程序化状态,只是我们平时可能没有意识到这一点,因而财政管理没有遵循这种循环程序。在财政上建立第二层次的程序化管理,则意味着财政观念的一种变化,也是财政运作方式的一种变化。对于我们平时理解的财政运行的所谓“正常状态”,在时间上的程序化管理中,则只是一个“预备阶段”而已,不是永恒的,而“危机阶段”也不再是偶然的,而是必然的或必经的一个阶段。因此,所谓的财政正常状态,应该是包含危机状态的一个循环或周期。按照这种认识,财政管理就要转变为财政的周期管理或者时间上的程序化管理。稍微具体

一点说,财政在时间上的程序化管理包括如下内容:

(1)预备阶段(平常状态)

之所以把财政运行的平常状态视为危机状态的预备阶段,旨在推迟危机状态的到来,或使危机状态变得平缓,从而延长平常状态。因此,在这一个阶段的任务是探测经济社会发展中的公共风险和对财政构成突发性支出的压力(亦即财政风险),及时化解公共风险,防止风险累积而转化为公共危机。从这个角度来看,监测、分析公共风险和财政风险是公共财政管理的日常工作内容。

(2)启动阶段(危机状态)

财政一旦面临公共危机,也就意味着财政运行进入危机状态。此时,公共财政应及时启动应急反应机制。此阶段的任务是选择合适的财政应急工具及时地化解危机,尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构(如利害相关者的多寡、单一性或复合性等)、可控性(如避免升级的可能性)等因素,将财政应急工具进行排队,选择最合适的财政应急工具进行干预。

(3) 结束阶段(平常状态)

一旦危机过去,政府便可宣告公共财政应急机制的部分系统(如应急决策系统、应急动员系统)自动解除,宣布应急政策和措施停止实施。此时意味着财政管理程序进入预备阶段,主要任务是日常的信息收集、处理、加工、分析,同时总结经验教训,作好下一轮的化解公共风险和公共危机的准备工作。

长期措施

长期措施主要是指眼前一下子还做不了的事情,却是一些治本的东西,或者说是一些基础性的工作。我们认为,建立公共财政的应急反应机制不是形式上的一套东西,实质是公共财政的应急反应能力的增强。这种应急能力不完全是财力多少的问题,还包括认知能力、管理能力以及相应的制度建设等方面。具体而言,可以考虑以下几点:

1.更新观念,树立风险意识和忧患意识。

观念是我们各项工作的基础和前提。从财政发展战略来看,最重要的是要树立风险意识和忧患意识,这是保持财政可持续性和稳定性必不可少的。从财政管理的角度分析,最重要的是风险管理。风险管理不是独立的,它蕴含于财政运行的整个过程及其各个环节。因此,风险管理意味着整个财政管理模式的转变,也就是说,财政管理要以防范和化解公共风险和财政风险为出发点和归宿。

2.逐步建立风险分担的制度框架。

这就是说,今后要逐步打破“风险大锅饭”,在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等等方面构建一个风险分担的制度框架,明确各自的风险责任,以减少道德风险和相互之间的依赖。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估,以免政府因财政能力而导致言行不一,损害政府的公信力。

3.纳入法治化轨道。

公共财政的应急反应机制的启动必须纳入法治化的轨道。应急机制自然是突破常规,但这不等于不要“规矩”,而是在危机状态下建立一种新的“规矩”,对各个法律主体在公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。这样,一方面可提高应急反应机制实施的权威性和严肃性,提高约束力,另一方面,与其他法律相衔接,避免操作中的法律障碍。

我国应在总结国外紧急状态立法经验的基础上,在《宪法》中明确规定紧急状态制度,或者是制定统一的《公共危机法》,规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。在此基础上,《预算法》或《财政基本法》应对公共危机状态下的预算调整、执行和监督的各法律主体权限范围作出规定,一旦发生突发事件即可启动,以避免不必要的法律障碍。