外商投资强势政府作用论文

编者按：本文主要从政府“出口导向战略"与FDI需求偏好；政企关系与FDI需求偏好；地方政府公司化与FDI需求偏好；中央和地方政府间关系与FDI需求偏好；地方政府“至上而下的标尺竞争”与FDI需求偏好；地方政府间的相互竞争与FDI需求偏好进行论述。其中，主要包括：当今世界上大多数发展中国家都对外商直接投资（FDI）存在着明显的偏好、1978年中国实行改革开放，初期主要是以改革释放长期被约束的生产力、出口导向战略”的成效十分明显、政府不相信国有企业，担心国有企业事先乱投资、尤其体现在民营企业融资难及行业进入限制上、地方政府公司化，是美国学者研究中国问题的一个有见地的概括、中国地方政府都有追求一种“进口替代战略”方式的倾向等，具体请详见。

当今世界上大多数发展中国家都对外商直接投资（FDI）存在着明显的偏好（黄亚生，2004），中国同样如此。1979～2006年的28年中，中国实际利用外资8820.38亿美元，位居发展中国家第一。而据联合国贸发会议统计，2004年、2005年，中国实际利用FDI分别为606亿美元和603亿美元，仅次于英国、美国，居世界第三位。

那么，究竟什么原因使中国这样的发展中国家如此偏好FDI呢?现有文献对中国为何大量吸引FDI给出了若干解释，李稻葵和梅松（2006）将之归结为四种情形：第一种解释是，中国经济大量吸引外资主要是为了出口；第二种解释是，中国吸引外资主要是为了解决就业压力；第三种解释是，中国吸引。FDI主要目的是引进国外先进技术。我们认为，中国经济正处于计划经济向市场经济的转型之中，而转型社会往往伴随着一个强势政府（ErnestGellner，1999），因此，我们显然不能忽视中国如此偏好FDI背后的政府因素。

一、政府“出口导向战略"与FDI需求偏好

1978年中国实行改革开放，初期主要是以改革释放长期被约束的生产力，特别是释放农村地区的生产力，农村改革的经济效果惊人；之后，改革的重点开始转向加快城市经济发展。80年代中后期，满足国内市场需求开始成为生产的主要驱动力，在此背景下，国内提出了“国际大循环”理论，欲借鉴世界上一些国家和地区的经济发展经验，特别是日本、亚洲“四小龙”外向型经济发展战略，实现经济发展战略由“进口替代”向“出口导向战略”的转移。“出口导向战略”的核心理念是以“四小龙”、“四小虎”为范例，充分发挥劳动力资源优势，大力开拓国际市场，吸引外资，将生产加工基地开设到中国来，使中国成为国际经济分工体系的，并争取通过这一方式积累外汇并逐渐改善产业结构。

应该说，“出口导向战略”的成效十分明显，它直接体现为国际收支经常性账户与资本、金融账户的“双顺差”。1983～1993年间，中国经常账户总余额为-2.14亿美元，其中在1990～1992年有较大盈余。但是，1994～2006年，中国在经常账户上则连续13年出现盈余，特别是从1997年开始，每年都出现相当大的盈余数额。这样，中国于1990～1992年和1994～2006年间在贸易项和整个经常账户上均有较大的盈余。同样，中国资本、金融账户也存在着巨额资本流入，1983～2006年中国资本、金融账户顺差总额为-4934.29亿美元。1983年起，除个别年份外，中国国际收支账户中误差与遗漏一项基本为负，这可以被解释为资本以某种形式流出。但即使把所有的误差与遗漏（1983～2006年中国误差与遗漏总额为-1143.19亿美元）都算作资本流出，资本、金融账户总的说来还是顺差。这样，中国出现了前所未有的经常账户和资本、金融账户同时顺差的情况，而其中资本、金融账户的顺差是主要的。

资本、金融账户顺差主要来源于外资流入。而如前文所述，外资流入又得益于“出口导向战略”的实施。为了实施“出口导向战略”，中国政府制定了诸多优惠措施以吸引外资流入。如，政府往往赋予外商投资企业以高于国有企业的政策性利益。其中最为普遍提到的优惠措施是税收待遇。外商投资企业可享受免税政策，税收水平总体上低于国有企业。另外，外商投资企业在办公、生产设备的进口上还享受减免关税的好处。同其它吸收FDI的国家相比，中国的税收政策更加自由化，这导致了中国FDI流入量的高水平（Dean，1988）。因此，从本质上来看，政府“出口导向战略”内含着大规模的引资冲动，它使中国更加特别偏好外资尤其是FDI。

二、政企关系与FDI需求偏好

在解释中国为何如此偏好FDI时，李稻葵和梅松（2006）认为，在一个发展中国家，尤其是中国，存在着双重道德风险，即，政府不相信本地企业，企业也不相信政府。这种双重道德风险在中国经济中比比皆是。一方面政府不相信国有企业，担心国有企业事先乱投资，投资过猛，事后让政府去收拾残局，这也就是所谓的国有企业软约束问题。另一方面，国有企业也不相信政府，害怕政府在事后将自身的一些政策目标强加于企业，比如解决就业，承担社会责任等。同样的，政府与民营企业之间也存在着严重的双重道德风险。政府不相信民营企业，害怕企业不尽社会责任，造成工伤事故而逃之天天，或者不按会计规章制度办事，隐瞒利润逃避税收。同时，民营企业对政府也不信任，害怕自己经营成功之后政府会乱收费，乱收税，乱摊派，甚至旁加一些与企业无关的经济负担。这样的情况就使外资进入成为了可能。据此，李稻葵和梅松认为，吸引FDI是降低双重道德风险的制度创新。首先，外资企业的进入对于政府道德风险的制约起到了很大作用。另一方面，政府也能对外资企业的道德风险产生约束。在这一均衡下，外资企业更愿意进入中国，同时中国政府也欢迎外资企业的进入。

李稻葵和梅松并没有深刻剖析政府不相信国有、民营企业背后的深层次原因，而正是这些原因进一步导致了中国对FDI的强烈需求偏好。我们认为：政府不相信国有企业的根本原因之一是由于信息不对称。委托人（国家）无法有效地监督人（国有企业的经营者和管理者）的工作，因此政府不相信一些人能处处为企业利润最大化目标而工作。中国的一些国有企业处于全面无竞争力和无效率状态就是一个例证。譬如，1998～2004年，中国国有及国有控股工业企业中，亏损企业占全部国有及国有控股企业数的平均比例为37%，即有近40%的国有及国有控股工业企业处于亏损状态。因为信息不对称，政府无法有效监管，在资产负债表上，一些国有企业积累了大量的金融损失和大量明示和暗示的短期债务，导致它们不能创造价值，产生的利润很低或者为负。国有企业具有重要的资产价值基础和较差的盈利能力，说明了国有企业是潜在的收购目标（黄亚生，2005）。在国有企业购并的竞标中，出于对其他性质企业的不信任，政府有效地排除了中国私人企业的参与，而只允许外资企业之间相互竞争，并且，外资企业的参与通常被认为是引进了外资，于是国有企业便成了跨国公司完美的收购对象。其实，在20世纪90年代中期，一些FDI就开始着手为收购国有企业的运营资产提供资金了，外资并购占利用FDI总额的5%～6%。政府不相信民营企业的根本原因之一是出于认识上的偏差，存在着对民营企业所有权的歧视。中国民营企业在注册审批、行业进入、融资和法律保护等方面所受到的排挤和限制远远大于国有和集体企业。尽管从1997年起，国家鼓励和支持民营、私营经济发展，但过去对他们的种种歧视难以在短期内消除，这使得民营企业同国有企业相比，无法享有事实上的平等竞争机会，尤其体现在民营企业融资难及行业进入限制上。民营企业有扩张自己生产能力的商业才干和能力，但他们苦于缺乏资金和受行业限制而无法实现这一目标，因此，当进入20世纪90年代，FDI在中国急速增加时，民营企业发现，外国企业能够为自己的发展提供资本，而且这种资本引进又恰恰是政府鼓励的，于是，：FDI不仅受到政府的偏好，同时也受到民营企业的欢迎。由此可看出，这种民营企业于国内融资上的边缘化和受行业进入限制的情况实际上为FDI提供了有效的进入路径。这就解释了为什么FDI会进入一些中国已领先了数个世纪的行业。传统的手工业、家具制造、服装和劳动力密集型的轻工产品，这些民营企业的据点，企业家为了获得发展资本除了诉诸于代价最高的资本获得方法－－将自己对企业的资产控制权给予外国人之外别无它法。

三、地方政府公司化与FDI需求偏好

中国政府利用外资的初衷是弥补国内资金短缺，为此，政府将利用外资提高到了改革开放的高度上加以对待，并制定了一系列引资优惠政策。然而各级地方政府在引进外资的过程中本着过分追求地方利益和提高领导者业绩的目的，既当裁判员又当运动员，从后台管理直接走向前台参与，抛弃了市场经济中政府只是辅调节经济的角色，干预经济的行政色彩极其浓厚，追求行政效益甚于追求市场效益，将利用外资作为一项政治任务、政绩指标加以对待，政府直接出面招商引资。地方政府这种角色负担实际就是地方政府公司化的现象。

地方政府公司化，是美国学者研究中国问题的一个有见地的概括（张鸣，2007）。改革以来，中国的现代化是地方政府导向的现代化，在社会资源缺位的情况下，地方政府成为拉动现代化的最大动力，这是中国的现实和国情。本应在经济发展过程中做守夜人的政府，一跃变成了主角，政府利益跟经济活动有着直接的相关性，其行为、动机，都具有公司的特征。

在美国学者笔下，中国地方政府的公司化，是一个值得肯定的具有正面价值的特色，它是中国经济快速发展的最重要因素之一。当然，无可否认，在中国现代化的起步阶段，地方政府的公司化，使得政府对经济发展有了来自自身的冲动，极大地促进了现代化的启动和最初的发展。尽管如此，但如果地方政府沿着这种公司化的轨道再走下去，恐怕对市场经济的进一步发展将会弊多利少，甚至会导致致命的伤害。地方政府公司化，造成了一些问题，如在吸收FDI的问题上，政府格外凸显其地方主义的“公司”面目。具体表现为，各级地方政府完全不顾本地区经济发展实际，竟相出台优惠的引资政策吸引外资，这不仅付出了极高的经济和社会成本，还造成了盲目引资，催生了畸形的假外资。

与各级地方政府在引进外资上所体现出来的公司化特征关联的最大问题，是各地具有公司特征的开发区体制。开发区的一个重要公司职能就是招商引资，而招商引资则是借助于政府来实施的。由于政府直接出面招商，就需要有一个载体来承接和安排投资项目，开发区应运而生。随着开发区数量逐年增加，由此产生的对外资的巨大需求偏好也就不奇怪了。而且，具有公司特征的开发区体制，比较适应外资数量扩张为主的要求，但不适应有选择地、比较自觉地吸收外资项目的要求（裴长洪，2005）。

四、中央和地方政府间关系与FDI需求偏好

改革开放前的中国利益结构作为一种传统计划经济体制下的产物，表现出高度的整体性：中央政府凭借指令性计划来确定利益分配，地方政府的局部利益只能服从于中央政府的整体利益。这种建立在政府万能理论基础上的传统模式是一种以供给为导向而不是以需求为导向的低效率的制度安排，致使社会利益资源极大浪费。

与传统计划经济体制不同，市场经济体制以市场需求配置社会利益资源。地方政府作为一个相对比较独立的利益主体，成为全国利益总格局中一枚举足轻重的棋子，在促进地方利益与全社会总体利益的增长中发挥积极的主导作用。从1980年起，中央政府不仅赋予地方以更大的财权与事权，而且地方政府还获得了诸多原属中央政府的经济管理事权，如基本建设计划审批权、物价管理权、利用外资审批权、外贸及外汇管理权等等，一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理。除此之外，中央还授予少数地方政府、经济特区、经济技术开发区、中心城市等一定的“经济特权”。

中央政府通过“放权让利”，使得地方政府获得了相应范围内的自主决定权和自我利益，在此范围内，地方政府的“自利”就决定了它的行为。由于地方政府通过“放权让利”获得了利用外资审批权，在GDP业绩指标驱动下，各地方政府竞相以税收、土地与贷款等优惠措施吸引FDI，而这种FDI需求偏好是由中央对地方政府的经济分权程度所决定的。

五、地方政府“至上而下的标尺竞争”与FDI需求偏好

中央政府对地方政府经济上的分权让利还不足以构成地方政府发展经济的全部激励。20世纪90年代末以来，一些文献更多地开始关注发展中国家分权的特殊经历，尤其是中国特殊的政治激励（王永钦等，2007）。中国政治体制有两个显著的特征，即以GDP为主的政绩考核机制（Li－anZhou，2005）和政治集权（王永钦等，2007）。中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使得地方政府官员有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）认为中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争。文献通常所说的标尺竞争对应于对下负责的政治体制，也就是说，对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，但选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为。地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，便会效仿其他地方的相关政策来发展本地经济（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力（Ma－inez－VazquezandMcNab，2003）。而中国政治体制的特点不同，地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP等指标排名，地方政府官员为了政绩，追求有竞争力的GDP增长率，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏，2005）。而在中央政府诸多的外资优惠措施下，各地方政府又有巨大的外资审批权，于是，吸引外资便成了一个非常容易实现的GDP业绩指标，各地方政府便想法设法甚至不惜成本来吸引外资。

六、地方政府间的相互竞争与FDI需求偏好

中国地方政府都有追求一种“进口替代战略”方式的倾向，这一战略同70年代拉丁美洲国家所采取的战略相似，它对FDI的影响也完全一样（黄亚生，1999）。尽管世界贸易组织（WTO）竭力倡导贸易自由主义，成员国的平均关税水平不断降低，各种非关税措施也在逐步减少，但是世界贸易还是被各种隐含的或明确的关税、非关税措施所限制，各国都不同程度地存在贸易保护主义。在这种情况下，到贸易对象国进行投资以规避其各种关税、非关税措施被认为是进入对方市场的一种明智选择，它能够获得比贸易高的收益，这将诱导那些在贸易保护之下的投资类型进入市场。不仅如此，同国内股权资本相比，国外股权资本还具有充分的流动性。

在经济学中，“进口替代战略”能够创造租金，吸引那些“收取租金”的活动（.Krueger1974）。租金加强了国内资本的不流动性，地方政府不仅厌恶将资本出口到其他地区，同时也不愿意进口其他地区的资本，以防本地区所创造的租金被分配掉。于是，外国公司便成了地方政府这一偏好的受益者，因为它们拥有先进的技术、管理经验等，各地方政府为吸收外国资本而相互竞争。

在GDP业绩驱动下，各地方政府往往通过降低税率、土地使用费和提供便利条件来相互竞争吸引FDI。在一定程度上，这同1987年发生在美国Ohio，Pennsyl－vania和Ontario三州之间建立本田生产工厂的竞标大战相似。在美国，这次招标大战改变了地区间的FDl分布，却没有使美国全国的FDI量上升。然而，在中国，FDI流人量在全国层次上确实在增加，这主要归因于两个不同于美国的关键之处。一方面，中国地方政府支配的政策资源要比美国地方州政府多得多，同时它们自己还可以提供相当多的优惠条件。比如，随着改革开放的深入，一些地方政府主要可以使政策和税收待遇降低到同国外自由开放地区相同的水平以吸引外资。在这一方面，同国内其他地方相比，经济特区、沿海开放城市被赋予了更大的大规模引进FDI项目的权利。当这些地区开始引进大量FDI时，国内其它地区便开始要求得到同样的引资权，渐渐地，中央政府也就将申批权扩展到了其他地区，像中西部地区。这便造成了全国范围内对FDI的更大需求偏好（黄亚生，1999）。

综上来看，政府因素是中国对FDI有着强烈需求偏好的重要原因甚至是极其重要的原因之一。诚然，我们并非认可上述所有与政府有关的因素，有些因素，如政企关系、地方政府公司化、地方政府“至上而下的标尺竞争”和地方政府的相互竞争等，本身就是非常态的甚至是畸形的，正是它们造成了中国一些非市场化的盲目引资行为。这些非常态甚至是畸形因素的形成源于某种体制或制度的缺陷，如经济管理体制、企业制度、行政体制等，而制度变迁则是逐步修正这些因素的有效途径，只有这样才能使中国对FDI需求更加市场化、理性化。