看守所中立求索

看守所立法工作正在争论中步入正轨。根据十二届全国人大常委会的立法计划，看守所法属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。草案目前正由公安部牵头起草。

种种迹象表明，事关看守所制度的改善，正在推进中。不可忽视的背景是，现行看守所体制已跟不上当今的法治步伐，其诸多积弊早已是业界共识。尤其是1990年实施的《看守所条例》，运行至今24年从未修改，被广为诟病。

同时，在2009年“躲猫猫”“喝水死”“洗澡死”等一系列在押人员非正常死亡事件爆发后，看守所体制之弊被舆论推至顶点，这个一向低调沉默的机构不得不走到台前自我解剖。

事实上，十数年间，有关看守所的法律法规的修改在缓慢推进。《刑事诉讼法》于2012年再修时，将关于看守所的表述从原有的一处增加到十处。公安部早在2000年就启动《看守所条例》的修订，期间数易其稿，但最终被搁置。

一边是讨论热火朝天，一边是立法进程进展缓慢，原因在于，看守所的职能定位长期以来并未厘清，是服务侦查办案还是平等服务诉讼，是仍由公安机关管理还是交由中立机构掌控，仍待定论。但各方一个共识是，无论体制改革与否，看守所中立化势必行之，只是形式、框架、尺度有待多方利益的衡平。

如今，行政法规《看守所条例》将升格为《看守所法》，或可为看守所的职能定位、权责归属带来契机。 百年曲折发展

中国看守所立法，可追溯至光绪三十二年（1906年）。当年清廷将监狱划分为已决监和未决监，已决监关押已决犯仍称为监狱，未决监羁押待审的未决犯称为看守所。从此，看守所便区分于监狱，开始承担其独立的职能。

抗日战争时期，根据有关看守所立法的规定，看守所一类隶属于公安机关，一类隶属于司法机关。按照法律规定，此时的看守所不再是单纯的羁押场所，同时还有教育改造犯人的特点。

执政时期，政府制定了《羁押法》、《监狱条例》，并于1946年1月19日制定公布了《看守所组织条例》，于次年6月10日施行。

与此同时，解放区政府创建了“联合看守所”“联合监狱”“俘虏军官教导队”等机构，构成新的监所体系。这时期的联合看守所主要是用以收押各有关部门逮捕的日伪汉奸分子，对他们进行集中关押和审查，各级司法机关设置的看守所关押一般刑事犯罪未决犯。

1949年后，有关看守所的工作立法亦经过多次变动。

1949年11月1日，司法部成立。当时，公安机关和法院均有自己的看守所，前者羁押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同时监管改造少数已决的短刑犯；后者则关押普通刑事案犯和公安机关移送的案犯及已决待转出的罪犯。

不过，一年后，1950年11月30日，时任司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发文，将看守所交由同级公安部门接收。

1954年，根据《劳动改造条例》的规定，“对没有判决的犯人应当设置看守所给以监管。”此时看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖，主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳改队执行的罪犯。

首次具体明确看守所性质、任务、工作原则的，是1962年12月4日公安部制定的《看守所工作制度》。长期关注看守所立法的西南政法大学教授高一飞对《财经》记者指出，这一制度对犯人的收押、看守、提审、押解、生活等内容作出了规定。

1979年，《看守所工作条例》颁布。1990年，《看守所条例》颁布实施，其中规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”，“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”。据此，看守所被确定为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所，也是承担部分刑罚的场所。

在当时立法的时代背景下，《看守所条例》条文中仍采用大量“人犯”的表述，出现频率达71次。现在来看，这与“无罪推定”的法治原则相悖，但条例仍一直适用至今。

现行看守所管理与执法的法律依据除了属于行政法规层级的《看守所条例》，还有公安部陆续颁布的有关管理与执法的一系列部门规章、规定，如1991年10月5日颁布的《看守所条例实施办法（试行）》，1998年4月颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》，2008年2月颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，2009年5月颁布的《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》等。

除此之外，检察机关基于对看守所执法监管情况的监督，也颁布有规定。

这些法律法规、部门规章构成了当下中国的看守所法制体系。看守所100多年的曲折发展史，也从根本上导致了现今看守所职能多元化的非正常现象。 探究弊端根源

“觇见其监狱之实况，可测国度之文野。”清末监狱改良时期，修律大臣沈家本就曾提出，一个国家监狱运作的好坏，可以用来验证一个国家的文明和进步。

作为刑事诉讼中对依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人进行羁押，保障刑事诉讼活动顺利进行的场所，看守所在押人员的状况也是一个文明程度的重要体现。

2009年2月发生在云南的“躲猫猫”事件，引起了看守所内在押人员生存状况的讨论，也揭开了看守所体制之弊的盖子。“刑讯逼供、超期羁押、牢头狱霸、深挖余罪”被认为是现行看守所存在的四大弊端，其根源是“侦羁合一”。

《看守所条例》规定，看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。“公安机关也是侦查办案机关，所以看守所在羁押犯罪嫌疑人时难以保持中立，会尽可能地为侦查办案提供便利。”全国律协刑事专业委员会主任、北京京都律师事务所律师田文昌指出，本应分离的侦查、羁押环节却由于机构设置纠缠在一起，“刑讯逼供”“超期羁押”“深挖余罪”等问题便在这种情境下出现。

同时，由于“深挖余罪”被默许为看守所监管民警的重要考核指标之一，看守所长期以来被认为是公安机关的“第二侦查机构”。

高一飞认为，1997年公安机关实行的“侦审合一”，又使看守所在深挖余罪方面充分发挥了作用。有些地方的公安机关还制定了关于在看守所侦查破案的规范性文件，这样看守所名正言顺地成为了侦查破案的“第二战场”。

“一方面赋予看守所侦查的权力，另一方面又漠视犯罪嫌疑人、被告人的权利，甚至纵容或放任刑讯逼供或威逼利诱等手段，势必导致犯罪嫌疑人、被告人的权利受到影响，侵害在押人员的应有人权。”高一飞说。

在这种机制的催生下，看守所中一种名为“狱侦”的特殊“警种”开始出现，职能是通过安排线人，深挖其他在押人员的犯罪行为。2008年的数据显示，全国监管部门共深挖犯罪线索60万余条，从中破获刑事案件30万余起，比上年分别增长12%和26%。监管部门深挖破获刑事案件数已占同期全国公安机关破案总数的12.6%。

在高一飞看来，深入看守所管理工作中的深挖余罪犹如一把双刃剑，既发挥着打击犯罪的作用，同时又对看守所的安全管理带来隐患。

在2013年曝光的“浙江张氏叔侄冤案”中，浙江省高级法院称，该案侦查机关违法使用狱侦耳目袁连芳采用暴力、威胁等方法参与案件侦查，获取张辉有罪供述，同时又以袁连芳的证言作为证据，直接导致了这起冤案。

中国人民大学法学院教授陈卫东认为，深挖犯罪是看守所服务于侦查机关的一种体现，这种职能定位上的非中立化或者附庸化，是导致看守所现行体制各种弊端的根源。陈卫东并不赞同将根源归结于“侦羁合一”，他认为“侦羁合一”只是问题表象，看守所的非中立化才是问题的实质。非中立化不仅与“侦羁合一”的机构设置相关，更与看守所职能定位相关。即便实现“侦羁分离”，只要看守所还将自身视为侦查机关的附庸，其中立化也无从保障，诸多弊病仍旧无法解决。 改革朝向中立

尽快推动看守所机制改革，是目前各方的共同夙愿。

立法是首要之举。“《看守所条例》严重滞后当前司法实践。在刑事司法流程中，看守所管理已经成为推进司法文明最为薄弱的环节，相关立法亟待修改。”北京瑞丰律师事务所律师李方平说。2013年3月17日，李方平和另十名律师联合建议全国人大常委会及国务院修改《看守所条例》。

实际上，早在2000年3月，公安部监所管理局就成立工作小组启动《看守所条例》的修订工作。公安部为此多次召开座谈会、调研、书面征求意见等。直到2009年1月，条例修订被列入国务院二类立法计划，由公安部起草（相关报道见《财经》2013年第12期“看守所立法跬步推进”）。

但是2010年，《看守所条例（送审稿）》报送国务院提请审议后，便就此搁置。据《南方日报》报道，最终未通过的原因在于，全国人大法工委考虑到《立法法》规定，限制人身自由的强制措施及诉讼制度，只能制定法律。

陈卫东也指出，《看守所条例》的法律位阶较低，不符合《宪法》和《立法法》的要求，与看守所的职能以及在人权保障方面的重要性地位不符。

在如今《宪法》三修、《刑事诉讼法》两修的时代背景下，《看守所条例》暴露出越来越多的问题。

比如，新的《刑事诉讼法》、《律师法》均规定，律师在侦查阶段可以会见犯罪嫌疑人，但《看守所条例》规定在审判阶段律师才能会见，两者明显冲突。

又如，新《刑事诉讼法》严禁刑讯逼供，确立了不得强迫任何人自证有罪，非法证据排除和讯问全程录音录像等规则，但在现行《看守所条例》里多为空白。陈卫东认为，新《刑事诉讼法》赋予了看守所在遏制酷刑和保障辩护权等方面的重任。这些重任的完成，需要看守所在职能定位、权力运作机制等各方面做出相应的调整。

此外，以往看守所管理制度机制的落后，对在押人员诉讼权利以及生活处遇保障的不利，也与新《刑事诉讼法》的期望并不一致。

虽然《看守所条例》的修订工作一度停滞不前，不过，作为主管部门，公安部对其配套相关规章的制定工作一直进行。

根据公安部编制的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》，截至2010年11月，有关监所管理的规范性文件就有70件，其中大部分针对看守所的管理与执法。

公安部一位官员称，2009年以来，公安部监管局一方面参与《看守所条例》的修订工作，另一方面依据宪法、法律和政策，对看守所执法管理制度以及体制机制问题进行调查研究，已经形成比较完备的制度体系，一些重要的被实践证明行之有效的制度已被上升为修改后《刑事诉讼法》的法律规范固化下来。同时，公安部近些年来还建立了生活健康权利保障制度、医疗卫生权利保障制度、防止刑讯逼供制度等系列保障在押人员权利的制度，这些制度的实施让看守所发生了一些良性变化。其统计数据称，2009年以来，全国看守所内没有发生刑讯逼供案件。

“随着物理条件等各方面得到改善，在看守所内发生刑讯逼供不大可能。而且，随着讯问场所的固定化以及对在押人员提外审的要求更为严格、规范，在一定程度上也有助于避免羁押场所外刑讯逼供的发生。”陈卫东认为，变化中最为重要的是，看守所的职能定位正在由服务办案机关转变为平等服务诉讼，其中立性在逐步增强。 归属之争未平

在立法的争论中，看守所的归属问题一直是无法回避的焦点话题。不少法律学者认为，应将看守所彻底从公安机关剥离，效仿监狱系统改革纳入司法行政管理。

“现行看守所的管理体制和功能设置，使得看守所很难在保障被羁押人员权利与待遇方面有所作为，在遏制看守所刑讯逼供、超期羁押，保障在押人员会见律师的权利等方面，只能寄希望于公安机关本身的自我监督。”高一飞说。

从历史演变来看，看守所与监狱同样作为羁押的场所，从产生到发展期间便一同作为监管系统中重要的组成部分。1983年，监狱机关在监管体制改革工作中被移交给司法行政部门管辖，致使看守所与监狱分离，分归两家管辖。

高一飞介绍，实际上，当时看守所原本也在移交司法行政管辖的考虑之内，但时值“严打”，中央考虑看守所在公安机关管辖下会给刑事诉讼的顺利进行带来方便，况且当时司法部刚刚成立，接收能力有限，遂决定延缓对看守所的转交。此状态延续至今。

高一飞认为，司法行政机关在负责监狱的运行方面，主要涉及《刑法》的执行，相对于公安机关而言更加中立。因此，将看守所移交给司法行政机关管辖，能对侦查权进行制约，保障在押人员的人权。在实践中，司法行政机关与公安机关同属政府内部的部门，对于看守所的隶属关系改变仅涉及系统内部改革，在人员编制和预算问题上不存在较大困难。同时，司法行政机关将近30年的监狱管理工作经验也使得其能够胜任对看守所的管理。

在“躲猫猫”事件后的全国“两会”上，中国社会科学院社会发展研究院研究员刘白驹曾提交关于制定《看守所法》的提案。他也认为，看守所改由司法行政部门管辖后，司法行政部门与公安机关互相配合，互相制约，有利于而不是妨碍侦查工作的合法进行。

律师是和看守所接触频繁的群体，同诸多律师一样，田文昌是这一观点的坚定支持者。在其同事刚刚的一起案件中，会见当事人遭到了当地看守所毫无理由地拒绝。虽然新《刑事诉讼法》已实施一年多，但在一些地方看守所，“会见难”仍普遍存在。

在田文昌看来，要从根源上解决律师会见难、通讯难，以及其他看守所种种弊端的问题，并不能靠现行看守所体制内小修达成。“把看守所交由第三方中立机构，如司法行政部门主管，多数难题迎刃而解。”田文昌说，“通行做法就是‘侦羁分离’，将监管场所独立于侦查机关之外。改革之难在于，公安机关不愿放权，毕竟现在办案要容易得多。”

和“看守所划归司法行政”观点不同，陈卫东建议在当下创新机制即可，无需进行体制变动。“随着看守所系统近年来提出的平等服务诉讼，变革体制就成为成本过高且前景难以准确把握的一种改革建议。”陈卫东认为，近五年来看守所改革的经验表明，主要问题出在管理方面，通过强有力的管理机制创新能够解决。

事实上，无论体制是否大改，看守所中立化是包括公安部在内的社会各界的普遍共识。

陈卫东认为，退一步讲，即使有了体制变动，导致地方看守所中立性不足的许多深层次原因，仍然难以摆脱地方保护主义的干扰。事实上，交给司法行政机关管理的建议并未真正关切到地方司法实践中的真正问题。

在陈卫东看来，最为理想的看守所体制应当放在整个司法体制调整的背景下进行，国家应当出台统一的执行法，设置统一的执行机构，例如执行总局，将看守所划归该执行机构管理。