聚焦看守所

应当重估看守所的定位，使之中立化；应当建立起高效、独立的外来监督机制

从2009年云南“躲猫猫死”，到不久前发生的河南“喝开水死”、浙江“睡觉死”，持续不断的在押人员在看守所非正常死亡事件，将看守所推向舆论关注的焦点。

“牢头狱霸”和“刑讯逼供”，是看守所非正常死亡事件的两大主要原因。刚刚结束的全国“两会”上，诸多人大代表和政协委员，或提交议案提案，或积极发表言论，对看守所改革提出不少真知灼见。

全国人大代表、中国社科院法学所研究院梁慧星，全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一等多位代表和委员认为，应当实行“侦羁分离”，让看守所脱离公安体系，交由相对独立的司法行政机关管理。全国政协委员、全国律师协会刑事专业委员会委员马虎成等人也建议，加强驻所检察机关的监督作用。

类似建言在近年全国“两会”上不断出现，来自民间和学界的呼声也日渐高涨。然而，来自公安部们的明确答复称，“看守所由公安机关管理，符合国情，不宜改变”；并提出侦羁合一更利于打击犯罪，刑讯逼供和超期羁押与看守所没关系等理由。

自2008底启动的新一轮司法改革方案，专门提及看守所改革，提出要完善看守所相关立法，健全监督机制。但具体到改革措施，因争议巨大，至今未见明确思路。

本期我们约请中外学者就看守所改革建言，特别是镜鉴美国审前羁押制度，希望有助于促成看守所改革共识、推动改革进展。

――编者

在中国的刑事司法系统，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的场所与机关。看守所还负责监管已被定罪的刑期一年以下或者剩余刑期一年以下的罪犯。即看守所羁押的对象既有已决犯，也有未决犯，以未决犯为主。

看守所以县级以上行政区域为单位设置，由同级公安机关管辖。虽然具体的看守所数量没有公开的统计数字，但根据目前行政区划统计数字，保守估计，中国至少有近3000个看守所。根据中国审前羁押的特点，绝大多数被逮捕的犯罪嫌疑人与被告人都会被关押在看守所中，按最高人民检察院公布的逮捕数字，关押在看守所中的人数，保守估计年均80万左右。

看守所关涉广众人群的基本权利。而媒体不断曝光的看守所在押人员非正常死亡事件，将现行看守所体制存在种种问题展露无遗。比如，看守警察人手短缺，只得利用在押人员管理在押人员，久而久之牢头狱霸得以形成，为变相的刑讯逼供创造了条件；财政拨款短缺导致看守所在押人员生活条件糟糕，看守所利用在押人员搞创收，在押人员的权益难以得到保障；看守所承担着深挖犯罪的职能，配合破案的职责迫使看守所难以有效监督办案机关的不合法要求，甚至不得不纵容刑讯逼供行为；看守所高度封闭，在押人员在一审宣判前的漫长时间中没有机会与家人、朋友会面、通话；看守所严重缺乏外来有效监督，惟一的监督途径――驻所检察官职能名存实亡，导致在押人员权益受到恣意限制而没有救济途径，放任了看管警察的各种行为。

林林总总的问题尽管引人关注，但依然只是表象。看守所存在的问题具有高度的复杂性。可以说，看守所不仅仅是关押未决犯的场所，同时是检验一个国家法治发达程度的试金石。因为一个国家对待被认为是“最坏的一批人”的态度，最能说明这个国家对待人的态度。自从中国1987年批准《联合国反酷刑公约》后，对看守所问题的反思，就不再是停留在理论探讨层面的学术话题，而转化为考验政府执政合格性的国际准则标准。

然而，看守所问题多年来积弊难返。回顾其60多年历史可以看到，看守所的管理与权利保障机制基本上没有发生多少根本性的变革。即使是在过去十多年中国开始建设法治国家的进程中，看守所仍然是按着上世纪90年代初颁布的《看守所条例》在运行。与其他社会问题改革举措逐步推进相比，看守所改革进程始终没有开启，积累下来的问题及其解决难度可想而知。

看守所问题的复杂性还在于，问题的成因牵扯许多体制问题，且很难由公安机关一家解决。在《看守所条例》中，看守所被视为政府的部门而不是公安机关的内设机构，从法律定位的角度来看，看守所的事务是政府的事务，不是公安机关一家的事务。然而，当面临具体问题时，上述立法定位却难以落实。比如在押人员的生活待遇标准的提高需要财政的支持，财政拨款不到位，看守所就只好挖空心思搞创收；看守所管理人员编制奇缺，不增加人员编制，看守所只好利用在押人员管理在押人员；缺乏专业医务人员和医药补给，看守所肯定是外行看病、缺医短药。

实际上，中国经济的发展已经为解决这些问题提供了条件，关键还在于解决这些问题的“意志”。即，对于被认为是“最坏的一批人”的权益，要不要给予足够的重视和保障。

中央新一轮司法体制与工作机制改革方案，已经明确将看守所的立法，列为未来几年改革任务之一。《国家人权行动计划》也为看守所改革的走向确定了不少明确的目标。更为重要的是，媒体与社会大众的监督正在不断推动包括看守所改革在内的各项执法、司法工作向前改进。

那么看守所改革当如何进行?首先，改革方式应当选择立法，而不仅仅是修改《看守所条例》。

看守所是限制公民人身自由的场所。对公民人身权利的限制，需要经过法律的规定方可实施。一部国务院通过的行政法规显然难以承载如此重大的法律事项，因此需要制定《看守所法》，而不能仅仅是修改目前的《看守所条例》来应付中央的要求与民众的呼声。法律与行政法规的区别，不仅仅在于法律效力与位阶的差异，更重要的是二者的形成机制不同。各方意见的民主博弈程度存在明显差异，后者才是一个民主法治社会赖以存在的根基。

此外，应当重估看守所的定位，使之中立化。

看守所的准确定位是羁押犯罪嫌疑人、被告人，是看管人的场所，别无其他。配合侦查办案，甚至深挖犯罪等职能，都是与看守所应有定位相冲突的。然而，只要看守所还归属公安机关管辖，不合理的职责定位就难以改变。为了改变看守所对侦查权配合有余、监督不足的现状，将看守所交由司法行政机关管理，既符合法理，实践中改革操作又比较简单。

再者，应当建立起高效、独立的外来监督机制。

阳光是最好的防腐剂，看守所执法的规范化需要外来监督机制的支撑。而外来监督机制欲发挥效果，必须具备独立性的品质。与看守所警察同吃同住的驻所检察官显然不具备独立性，真正的独立监督机制来自于民众。

在部分地区的看守所已经开始试验的看守所平民巡视员制度可资借鉴。看守所邀请当地民众代表不定期地、无需事先通知的“突访”，巡视员不受限制地进入看守所，查看羁押环境，与自己选定的在押人员单独谈话，了解羁押看管的情况。这些做法成本低廉、操作简便、实效明显，不仅可以促进看守所执法的规范化，同时也有助于改变公众对看守所阴森黑暗无比形象的定见。

另外，可建立独立医生制度。聘请独立于看守所的执业医生，为看守所在押人员进行定期与不定期体检；对进出看守所的所有在押人员进行伤情、身体检查；在押人员也可以随时约见独立医生对自己进行体检。对于看守所内死亡事件，独立医生会同驻所检察官进行勘验并作出独立的判断结论，也将有助于公正、透明地处理看守所内的在押人员死亡事件。