大陆看守所改革微调

与期待中的破冰之举不同，公安部主导下的《看守所条例》修订，仍然在系统内迈碎步。

看守所问题是大陆司法体系上的一个绳结，现行司法体系的诸多弊病如刑讯逼供导致“躲猫猫死”、侦羁不分、超期羁押皆需由此解开。法律界就此提出了加强律师介入、移交司法部管理、纳入公民巡视等诸多设想。而近日由公安部起草的《看守所条例》修订草案表明，公安部力图将看守所改革的范围限定于公安系统内部微调。而“看守所分所”现象亦令人忧心。

3月初，大陆《看守所条例》修订草案由公安部上报国务院法制办。对于前期参与研讨的北京市律师协会宪法委员会副主任魏汝久来说，草案的内容差强人意。 大陆看守所内犯罪嫌疑人集体学习。

“公安部采纳了律师界的部分建议，可以说是一种微调。”魏汝久说，一些关键环节诸如侦羁分离、律师会见权仍有待突破，学者建议稿中的诸种改革设想也未获体现，草案最终由公安部执笔。

而看守所脱离公安局交由司法局管辖等话题，也在“躲猫猫死”一类事件的背景下持续发酵。

最实质性的方面没有修改

从2007年开始，北京市律协呼吁修改现行的《看守所条例》，他们认为条例沿用20多年至今没有任何变化，其中全文仅仅52个条款，很多内容明显滞后于时代，并违背当前社会的法治原则。

去年以来，公安部组织专家、学者、律师多次讨论和参与修订《看守所条例》。前期参与的中国人民公安大学法律系教授周欣说，目前修订更多的是针对被羁押人权益保障。在修订草案中，羁押对象称谓全部变化，“人犯”被替换成“犯罪嫌疑人、被告人和罪犯”。同时修订草案增加了保障人权的条款，对刑讯逼供和超期羁押严重侵害犯罪嫌疑人合法权益的情况，公安部将予以遏制和根除。 2009年2月20日，云南晋宁县，“躲猫猫”调查委员会进入监狱现场调查。

在修订草案中，看守所的性质与任务更加明确，包括看守所应该根据犯罪嫌疑人、被告人的具体情形制定科学的羁押和管理方式，保障在押人员的生活、卫生条件，安排适当的劳动、文体活动和心理治疗，

为防范超期羁押，草案规定：“看守所对于超期羁押的在押人员应当拒绝办案机关的提讯与提解。”这一条对于根除超期羁押的顽症相当重要，也是本次修订中少数具有强制性的条款。为解决滥用异地羁押带来的弊端，草案还规定，“跨县级以上行政区域异地羁押的，需凭两地共同的上一级公安机关的审批手续收押。”

但对于律师会见权的保障，修订草案并没有贯彻《律师法》的规定，而是沿袭了《刑事诉讼法》中会见须经批准的做法。类似未竟的改革还包括“羁押场所巡视员制度”、“在押人员投诉处理机制”等，这些设想停留在学者建议案中，在草案中未获表现。

北京律协20多名律师准备下半年另出一份建议稿，他们吁请条例的修改不能仅用“一家之言”。

“条例的修改虽然往前迈了一步，但这些方面都不是最实质性的。”周欣认为，条例修改不彻底，将来一旦遇上专项斗争或因政治形势需要出现的严打运动，看守所备受诟病的痼疾很容易旧病复发。

监督体制内外有别

河南三门峡一名已被释放的犯罪嫌疑人在回忆看守所经历时说：“一个人无论什么原因进了看守所就像进了生死关一样，纸面上的权利没有保障。”

魏汝久调研时发现看守所两个问题最严重：一个超期羁押，一个刑讯逼供。根据最高人民检察院监所管理厅提供的资料，看守所中还存在着其他问题，如：对不符合留所服刑规定的已决犯，对有技术的已决犯，看守所由于利益驱使擅自将其留所服刑，役使其创造产值等。

“躲猫猫”事件发生后不久，中国发表《国家人权行动计划（2009-2010年）》，其中在“公民权利与政治权利保障”部分以大篇幅谈及看守所保障在押人员权益的举措。此后公安部的态度转趋积极。

2010年9月，公安部和中央综合办联合组成了四个联合检查组，对全国多地看守所进行大检查。通过对在押人员死亡事件的倒查等，各地看守所共清理出2000多名“牢头狱霸”。

今年3月9日，公安部监所管理局局长赵春光接受法制网采访时介绍，公安机关今后将全力打造“阳光监所”。据他介绍，2011年底前三级以上看守所将全部对社会开放。但法律界人士担心这种开放的程度。

2008年，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东率先在吉林省辽源市试点“羁押场所独立巡视制度”，组织社会公众代表队对市、县两级羁押场所进行定期或不定期的巡视，约谈嫌疑人，重点查看对侦查、阶段的被羁押人的监管情况是否合法。巡视员若发现问题可向羁押场所主管机关进行反馈，若未获及时回应，可向社会曝光。

“这本来是一个非常好的试点，但搞了3年，最近却因没有向上报批被公安部门勒令叫停。”陈卫东很遗憾地说，这个构思来自于英国的羁押场所巡视员制度。

魏认为，看守所缺乏真正有效的监督机制。尽管有驻所检察官监督，“但他们和看守所民警同吃同住，只要不当面打人就好。”现行条例对于检察监督的后果缺乏明确规定，导致监督失效。

赵春光曾介绍，公安部正在推广提讯室安装同步录音录像设备，进一步规范提讯室隔离网设置和侦查部门因侦查需要提解在押人员出所行为，以多种举措防止发生刑讯逼供。2010年，全国看守所被监管人员非正常死亡同比下降62.5%。

“这种物理方法确实在短期内可能会有一定成效，但不是长效机制。”周欣说。

划归司法部管理？

中国政法大学诉讼学研究中心主任樊崇义近年受公安部监管局邀请，在全国各地对监管局长进行培训。

“看守所究竟是干什么的？看守所是为整个刑事诉讼看守的？还是为侦查看守的？”樊崇义说，他经常提醒监管局长们这个问题。

中国人民大学针对发达地区和欠发展地区的两份调研报告均显示，看守所依然承担着深挖犯罪的职能，且为年度考核的重要指标之一。上海市司法机关联合发文的一个规定也显示，在看守所里，公安机关大量使用“狱侦”贴靠人员，对被羁押人员进行刑事侦查。

“看守所只是承担保障刑事诉讼顺利进行的职能，没有深挖犯罪的职能和义务。”周欣认为，条例修改最关键的问题是彻底使看守所回归到羁押场所，还原看守所的本质，将其看守职能与侦查职能分离。

专家透露，公安部已经开始将预审，羁押机构分离及领导分离。但在一个系统内，看守所“侦羁合一”的现有体制能否被打破还不得而知。

周欣说，现在主要有三种改革意见：一是从公安机关剥离，由司法行政机关负责，最主要的是只发挥管理功能、人权保障功能;二是内部分离，留在公安机关内部，还是考虑有一定侦查职能和作用，但是又要考虑相对阳光性和监督性。第三种意见则是维持现状，但要增加监管力度，公安部现在可能更倾向于第三种方案。

2010年10月23日，北京律协在关于条例修改的研讨会上，与会专家和律师建议看守所由司法局主管，职能中立和服务化，让看守所服务于整个刑事诉讼程序。

“看守所交给司法部，99%以上的刑讯逼供问题都能解决。”司法部研究室主任王公义此次在草案征求意见时明确提出，将看守所移交司法部管理。

1983年监狱制度改革时，中央政法委就曾考虑将看守所与监狱一同移交给司法行政部门管理，但当时赶上严打运动，司法部又刚刚成立，最终的决定是先将监狱交由司法行政部门管理。

由公安机关自主管理、自行管辖的看守所管理机制再一次被延续下来，1990年国务院颁布的《看守所条例》，以行政法规确立了目前这种看守所的管理体制。

王公义说，司法部在中共十六大之后曾向中央提交了正式意见，要求将看守所交给司法部管理。时任司法部部长张福森表示，看守所归公安管理，不符合权力相互制约、公平公正的原则。但目前，司法部没有公开发表意见。

王公义称，像1983年监狱体制改革那样，看守所回归到司法部在操作上并不难。“但现在公安部门还不想放手。以前可以随时抓随时审，移交司法部后，他们晚上不能审，周末不能审，破案受很大限制。”

“这涉及到公安机关与司法行政部门权力的重新调整，需要高层的权衡和决定。”樊崇义认为，高层目前的阻力主要来自社会治安问题，安全思维重于法律思维。

看守所“分所”

魏汝久在调研中发现，在看守所之外还存在大量的“看守所分所”。

他曾经手的一起刑事案，犯罪嫌疑人被关在警犬训练基地、警用装备仓库、招待所等地。庭审时，他提出由于关押地点不合法，导致取证不合法。当时检察院提交书面说明称，这是“看守所分所”。

事实上，除了公安部下属公安机关之外，国家安全机构、国家企业、事业系统公安机关，诸如铁道、交通、林业、民航等系统的县级以上公安机关纷纷设置了看守所，大军区也设置看守所，

此外，纪委系统亦有自己的“办案点”或“办案基地”等羁押场所。

北京律协军事法专业委员会陈洪忠律师近年发现，一些异地关押或秘密关押的犯罪嫌疑人被关在军队看守所里。

让他担忧的是，现在一些地方“人犯”不光侦查阶段被关在部队看守所，包括审查、审理阶段，还是关在部队看守所。

陈洪忠建议规范目前这种秘密关押，“对于关押对象一定要做限制，一定要有监督。”他认为，《看守所条例》修改也应该对这些公安部管辖之外的看守所进行规范和监管。