社会救援资源动员机制框架构建

摘要：资源动员理论的发展经历了三个阶段，分别以经济组织模型、政治因素模型和文化因素模型为研究重点。公共突发事件发生时，高效、迅速地动员和整合社会资源是提高救援效率的重要途径。因此，应针对突发事件特性，转变资源动员研究视角，以政府体系为核心，从组织协调、资金投入、能力保障和信息沟通四个维度来构建社会救援资源的动员机制框架。

关键词：社会救援；资源动员；组织协调；能力保障；资金投入；信息沟通；机制

中图分类号：F294.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）02-0087-05

公共突发事件是指社会正常状态的突然改变，对社会造成重大影响、对国民生命产生重大威胁、对公共或私人财产构成重大损失，有可能引起连锁反应的事件。抢险救灾过程中，应形成以政府为核心力量的多主体、多渠道的救援资源动员体系。

一、资源动员理论研究视角的转变和问题的提出

（一）资源动员理论回顾

资源动员理论最早研究是针对20世纪60年代美国涌现的大量社会运动。在该理论的研究过程中，Olson认为成本―收益的权衡是集体行动理论的核心[1]；McCarthy，John D和Mayer N Zald.以Olson的理论为基础，对社会运动的研究提出了理性选择假设，发表了两篇论文：《社会运动在美国的发展趋势：专业化与资源动员》（论文假设动员是组织资源的可用性结果）和《资源动员和社会运动:一个局部理论》，进一步奠定了资源动员的理论基础[2]。Olson、McCarthy，John D和 Mayer N Zald三人对资源动员的理解和解释均建立在经济模型基础上，只重视内部组织和资源的作用。他们认为，在拥有足够的物资资源的条件下，发起者就能够采取一定的动员或组织策略，将这些资源组织起来，发起社会运动。因此将其称为经济资源动员。

Kitschelt假定对动员的外部政治约束是一直存在的[3]。在此假设条件下，一些学者就政治过程如何对联合行动作出影响进行了研究。Charles Tilly强调，除了内部的组织资源，外部因素也影响了组织行动的能力。对外部因素的考虑及对解释资源动员何时与如何发生至关重要[4]。例如，政治体系的透明度与实施政策法规的能力影响了动员的有效性和强度（Kitschelt，1986）[3]。以Kitschelt和Charles Tilly为代表的学者扩展经济资源动员理论，强调了资源动员中的政治因素。

McAdam提出对资源动员的分析，应该在政治因素与组织两者之中融入文化因素[5]。他认为传统的资源动员理论没有对文化因素（意识形态、共同的认知、媒体等）如何对资源的利用产生什么样的影响予以足够的重视。

综合以上资源动员的理论研究，总结不同阶段和不同角度的资源动员理论（见表1），他们所研究的主要问题包括：动员的资源有哪些方面构成；运动的发起者和参与者采取何种方式、手段和策略组织和动员这些资源；哪些民众是社会运动的潜在成员；这些民众是通过什么机制被动员、被卷入到一个社会运动中的；什么样的社会结构和运动组织结构更有利于社会运动的动员。

（二）救援资源动员研究视角的转换和问题的提出

资源动员理论是针对社会运动提出的，而本文的着重点是公共突发事件下的救援资源动员问题。虽然研究问题的背景不同，但其隐含的研究覆盖面在某些方面具有一致性，即都研究动员资源的包含范围，研究动员和组织这些资源的方式和策略，研究动员资源在不同组织之间的协调。

传统资源动员理论之所以可以为本文的社会救援资源动员所用，是源于它们之间有一些共同点：（1）突变性。两类动员都是在社会整体或局部范围内发生某种突然变化，这种变化会对社会产生重大影响。（2）集体性。两类动员都是社会中多个实体组织为实现特定目标而实施的资源调配与整合。（3）组织性。不论针对哪种环境和背景，社会资源需要被动员并组织起来，如何组织、以何种策略或方式组织社会资源是两类动员都关注的问题。（4）动员内容的共同性。传统的资源动员理论从最初的只考虑组织内部的经济、物资等因素，到考虑政治环境和政策力量，再到后来的文化因素的融入。从动员的资源角度讲，动员的资源包含了经济、物资、人员、文化与组织协调因素。而在公共突发事件下，社会救援资源动员内容也包括了这些因素。

基于资源动员理论，本文研究在公共突发事件下，动员主体能否获得资源，获得什么资源、以何种方式和策略动员、如何进行动员保障等方面内容。

二、相关概念界定

（一）机制的定义与内涵

机制一词在不同领域使用频率较高，如市场机制、价格机制、激励机制、监督机制等等。机制的概念虽然广为引用，但其一般意义到目前为止尚没有形成一个统一的定义。以下就不同学者对机制一词的理解做出阐述：

《现代汉语词典》对机制的定义为：一是机器的构造和工作原理；二是有机体的构造、功能和相互关系；三是泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理化学规律。《现代汉语名词辞典》对机制的定义是对事物变化的枢纽关键起制衡的限制、协调作用的力量、机构和制度等。李以渝[6]认为机制是事物内在具有的原理、规律，它自发地对事物起作用。简单一点说，机制是事物内在的因果关系。周秀宝[7]认为过去讲机制，主要是从物理学与生物学意义来讲的。他将把这一定义的原则推而广之，给一切事物的机制下一个普遍意义上的定义，即客观事物的机制是由事物自身的构造和自身所存在的内在矛盾所决定的事物内在本质和其存在的方式与运动发展的规律性，是事物自身所具有的内在属性，而不是外在的属性，是客观的，而不是主观的。马维野、池玲燕[8]在《机制论》中从系统科学观点出发，给出机制如下定义：机制是系统为维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而以一定的规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境的关系的内在协调方式及其调节原理。

（二）救援资源动员机制的定义与内涵

笔者查阅了大量相关文献，目前尚没有对救援资源动员机制的明确定义。所以只有在分析救援资源动员机制内涵的基础上，才能进一步构建其框架。

学者们分析救援资源动员机制时，首先思考在社会体系中，作为动员的主体组织（团体）有哪些，以政府为主体的各组织（团体）之间以什么方式进行协调合作；其次，参照传统资源动员理论，思考哪些资源构成社会救援资源，动员主体获得社会救援资源的方式和渠道，以何种方式动员等问题。

1. 救援资源的分类。公共突发事件救援资源可以分为包括人力资源、物资及基础设施资源与资金资源在内的实体资源和包含媒体信息资源在内的非实体资源。实体资源中，人力资源指救援过程中的决策指挥人员、参谋人员、各类防灾救灾专家、专业救援队伍等，是应急资源中的核心资源；物资及基础设施资源指用于应急救援的技术设施与装备、各类物资和医疗设备等以实体形态存在的资源；资金资源指用于突发事件的各种渠道筹措的资金。非实体资源主要包含公众防灾救灾意识、媒体自救互救的知识传播、政府利用媒体资源直接影响和调动群众。

2. 救援资源动员机制定义。通过对救援资源的分类研究，笔者对救援资源动员机制的定义如下：救援资源动员机制是指为应对公共突发事件，在整个社会或局部范围内，调动相关的力量，采取适当的方式和手段对社会资源进行配置、调用和组织。其构成框架主要包含四个方面：组织协调机制、资金投入机制、能力保障机制和信息沟通机制。

三、救援资源动员机制研究框架

目前，我国的应急管理体系表现为“统一领导、分级负责”，即着力建立健全分类管理、分组负责、条块结合、属地管理的应急体制。在分析以政府相关机构为核心的应急组织结构基础上，从组织协调、资金投入、能力保障和支撑四个维度来分析救援资源的动员机制框架（见图1）。

（一）组织协调机制

本文以政府应急办公室（以下简称应急办）为核心，从多主体合作角度研究应急组织协调问题。这些主体涵盖了各级国民经济动员机构、各级管理职能部门、军队武警以及非政府组织和社会公众。

组织协调机制的分析以各级应急办为核心机构，从纵横两个方面探讨组织之间的关系：纵向上考虑国家―省级―市级三层组织间的上下级领导关系；横向着眼于同级机构之间的沟通和协调关系。应急体系层次结构如图2所示。以下对各应急组织作为进行分析。

作为政府应急管理组织体系中的办事机构，在应对突发事件过程中，各级应急办调动、整合各厅局力量，迅速筹集物资、器械，组织人员及保障队伍。各级经济动员机构已经多次参加应急活动，从实践上推动了应急作战一体化的进程。但是经济动员机构在应急中，如何与同级应急办以及同级职能部门合作，如何建立高效规范的工作衔接机制，仍然是一个有待研究的问题。

除政府系统内部的机构之间的关系协调外，要建立快速反应的应急救援资源动员体系，还要着力于应急组织的多元化建设。构建政府与非政府组织和公众之间的良性互动体系，形成政府与社会共同治理的合作网络：公众是救援力量的基石，能够为救援提供人力、物资等资源；非政府组织是一个介于政府体系和市场体系之间的庞大的社会组织体系，是政府以外的、从事非营利性活动的所有组织（如援助机构、慈善机构、青年团体、合作协会等）。作为应急救援资源动员体系的辅助层次，非政府组织可以有效弥补政府救援资源的不足，整合、动员社会力量，连接政府与公众；由中国的军情和国情决定，作为抢险救灾的生力军，军队和武警官兵历来发挥着核心和骨干作用，为救援提供了人力保障。由此可知，军、民、社会团体，作为政府体系外的救援力量，发挥了重要作用。

（二）资金投入机制

目前我国应急资金的来源主要有两大渠道：公共财政和社会集资。

1. 公共财政。来自公共财政的应急资金由三项构成：预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金。各级政府从财政收入中依据相关法规筹措应急资金，为不可预期的支出做准备；中央部门和地方部门除接受拨款外，也可以从部门及所属事业单位地方财政拨款、事业收入、事业单位经营收入、预算外资金等收入中筹措所需资金。

通过财政预算划拨的应急资金在支付时，采用两种变通的方式支付应急资金，一是预拨，即根据灾情大小预先拨付部分资金，然后再根据事态的变化，不断追加拨款，直到整个救灾工作结束后再行清算。二是挂账，即由处置紧急事态的部门或单位先用后核，等事态稳定后再行清算[9]。

2. 社会集资。社会集资作为一条可行的筹资渠道，是社会各界分担全社会风险机制的另一个重要组成部分，是在广泛动员财政体系之外的社会公益资源，来有效弥补政府的资源短缺[10]。社会集资的方式包含捐赠资金、集资互助金、保险基金和商业保险投资。动员组织体系中的非政府组织、公众、军队都通过不同的渠道筹集救灾资金。其中，非政府组织对救灾资金的筹集起到积极的作用，如汶川地震后，南京爱德基金会当晚就紧急拨款100万元，南都公益基金会紧急安排了1 000万元专款，友成企业家扶贫基金会很快组织了近千万元的物资发往灾区[11]。另外，近些年来，我国借鉴了欧美等发达国家的做法，逐步探寻多渠道、多层次的应急资金筹措体系，金融、保险等商业部门对风险的分担，使形成了多元主体参与的、有效的风险共担机制。

（三）能力保障机制

1. 救援队伍保障。应急救援队伍分为专业救援队伍和普通救援队伍。救援队伍来源于以下机构：各级管理职能部门（如卫生局派出的医疗卫生保障队伍）、各级国民经济动员机构、军队和武警部队。

专业救援队伍由相关政府管理职能部门和国民经济动员系统组建，在应对地震、气象等自然灾害和医疗卫生等各类公共突发事件过程中，各级政府管理职能部门都会及时组成相应的专业保障队伍。我国现有50余万各类应急救援人员，分别隶属于公安消防、地震局、卫生系统、民航等多个部门和行业。另外，国民经济动员体系也逐渐形成了依托行业、企业和重点地区组建的多方面（油料保障、交通运输、营房供应、装备维修等）的专业保障队伍。各省根据自身实际情况，也在逐步探索和建立不同的专业队伍建设模式。

普通救援队伍的人员主要由中国人民、武警官兵、民兵、社会救援团体和大批志愿者组成。面临频发的自然灾害，军队和机动武警的快速反应能力、优良作风和强战斗力能够使其在最短的时间里实施立体化应急机动，昼夜兼程，赶赴灾区现场，抢险救灾的效率很高。公众在灾害应急中也起到了补充和辅助作用，不同的救援团体与志愿者自发组织，参与受灾人员的营救工作。

2. 物资资源保障。对于物资资源的需求，应急资源保障通过两条途径满足：一是动用实物形态的应急资源储备；二是应急资源动员，即充分利用平时的应急资源生产能力，迅速增加应急资源的产出，配置应急资源[12]。

实物形态的资源筹集与配置，政府系列主要通过储备、直接征用和市场采购三种渠道来完成。其中，动用储备时间短，是物资筹措的最佳方式；依据动员法规，必要时对相关的生产流通供应商所生产的物资进行直接征用，事后再进行结算和补偿；对于储备与征用不足的物资，政府可以采用不同模式，向制造商实行集中采购。以政府为主体的实物资源筹集是救援物资的主要来源，同时，军队所提供的军民通用资源如食品、被装等军需用品也可以用于应急救灾。

应急资源动员的工作，各级国民经济动员机构发挥了重要作用。国民经济动员机构通过与相关部门、行业合作进行潜力调查，能够掌握相关潜力数据，为紧急事态下增加超常规供给；所掌握的国民经济动员中心，以应急需求为牵引，将动员潜力转化为应急实力。

3. 基础设备与设施保障。用于救援的基础设备与设施主要分为以下三大类：一是应急救援资源类。其包括基础医疗设备、应急与照明取暖设备、活动房和帐篷等。二是基础设施服务类。其包括交通设施、供水供气设施、通信设施等[13]。三是专业处置工具类。其包括抢修（修复）基础设施与设备等。

灾害中的大批基础设施与设备主要来自于政府、相关管理职能部门、军队的调拨，如电力部门调配的大容量发电车、军用运输机等。另外，由于非政府组织结构灵活，分布广泛，也能够迅速提供相应的设备。如在汶川地震中，一支由120人和60台挖掘机等大型工程机械组成的民间抢险突击队，从江苏、安徽日夜兼程，在48小时内几乎与军队同时抵达了灾区，在抵达绵阳、北川一带后展开大规模救灾行动，非政府组织所能够提供的设施、设备在救援中也起到了重要作用。

（四）信息沟通机制

1. 防灾救灾意识动员。通过不同渠道在平时开展应急宣传是非常必要的，可以以社区为单位开展减灾科普宣传教育活动，联合部队、消防、医院等部门，每年开展减灾工作专业技能培训。从长远来看，开展公民参与的防灾救灾意识动员教育对于建立长效动员机制具有深远的影响意义。

2. 媒体传播动员。发生突发事件时，不同媒体渠道有关救援信息和灾难发展进程。作为舆论和影响公共决策的重要工具，媒体的及时报道，起到塑造政府形象、维护社会稳定、促进上下沟通、监督不当行为等作用。

四、结论

资源动员理论的发展经历了三个阶段，不同阶段有各自的理论假设核心。对其基本理论的分析奠定了社会救援资源动员机制的研究基础。针对突发事件，本文对社会救援资源动员机制的内涵做出了分析，廓清了构建动员机制框架的基本结构。提出以政府体系（包括应急办、国民经济动员机构、政府管理职能部门）为核心，从四个维度论述了救援资源动员的组织协调、资金投入、能力保障以及信息沟通机制。

参考文献：

［1］Olson， Mancur. The Logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups［M］. Cambridge: Harvard University Press， 1965.

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［7］周秀宝.论“机制”［J］.铜陵财经专科学校学报，2000，（1）.

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［13］王成敏，孔昭君，杨晓珂.基于需求分析的应急资源结构框架研究［J］.中国人口资源与环境，2010，（1）.

Frame Construction on Social Rescue Resource Mobilization Mechanism

Li Ziyao1,2

（1.School of Management and Economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China; 2.Economics & Management School, Zhongyuan Engineering College, Zhengzhou 450007, China）

Abstract：The development of the resource mobilization theory experiences three stages, respectively take the economic organization model, political factor model and cultural factors model as the research focus. When the public emergencies occur, mobilizing and integrating efficiently and quickly the social resources are the important ways to improve rescue efficiency. Therefore, we should focus on emergency characteristics, transform resource mobilization research perspective, take the government system as the core, and construct the mobilization system framework of social relief resource from the organization and coordination, capital investment, ability safeguard and information communication four dimensions.

Key words: society rescue; resource mobilization; organization coordination; capability support; capital investment; information communication; mechanism