论区域协同发展中的地方政府制度创新

摘要：近年来，长三角、珠三角、首都经济圈等区域经济的发展在国民经济中起到了举足轻重的作用，但受各种因素的制约，在区域内部的合作上还存在许多问题，如产业结构单一、地方保护主义严重等，严重制约了区域经济的良性发展。因此，探讨区域协同发展中政府与市场各自的地位，加强地方政府的制度创新，构建区域协同发展的协调机制，促进区域经济社会的持续发展势在必行。

关键词：区域经济；京津冀；地方政府；制度创新

改革开放30多年以来，我国的经济实力明显提升，成为世界第二大经济体，成就的取得离不开区域经济的发展。其中，包括长三角、珠三角和京津冀在内的区域经济发展在国民经济结构中占重要地位。但是，在经济效益显著增长的同时，在京津冀区域也出现了产业结构趋同、地区差异拉大、经济摩擦增多等问题，成为制约经济进一步提升的瓶颈。如何正确发挥政府的引导、协调作用，促进地方政府制度创新是推动当前区域协同发展的当务之急。

一、京津冀区域合作的现状

（一）京津冀区域合作取得的成效

京津冀区域在合作方面已初具成效。在农业方面，河北省已成为京津地区主要的农副产品生产和供应基地。在工业方面，跨区域的产业链正在形成。首钢河北产业基地、北汽福田集团公司精密铸造中心等一系列区域工业合作项目正在顺利展开，廊坊市、承德市等许多地区与北京中关村国家自主创新示范区签订了战略合作协议，北京地区高精尖的研发成果将对冀津的经济产生巨大的带动作用。另外，三地在金融业方面的合作也已日益深入。

在交通、旅游、人力资源等方面三地的联系也日益密切。在交通方面，面临容量饱和之困的首都机场将把一部分航班分流至石家庄和天津机场，并利用高铁的便利来实现各地区的综合交通衔接。在旅游方面，天津与保定、秦皇岛签订了旅游发展合作协议，成功实现了旅游业的对接和融合。在人力资源方面，通过签署《京津冀区域人才合作框架协议书》，促进了三地在人才的流动、智力资源共享等方面的联系。

近年来，随着京津冀地区经济实力的壮大和交通的日益便利，三者之间的合作更加紧密。2013年5月20日，河北省与天津市签署了《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》，5月22日，河北省与北京市签署《北京市――河北省2013至2015年合作框架协议》。今年2月底，在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，标志着京津冀协同发展上升到国家战略层面，京津冀三地的联系在一系列框架协议和中央支持下越发紧密。

（二）京津冀区域合作存在的问题

首先，受现有行政体制的影响，各个地区均有自己的利益诉求，这就造成了京津冀三地往往从自身的利益出发，没有整体统一的发展规划。虽然首都经济圈这几年取得了较快的发展，但是三地经济社会发展的协调机制尚未真正建立起来，缺乏相互合作的理念，导致三地在发展定位、产业结构等方面趋同，不利于优势互补，重复投资和重复建设较为严重。

其次，由于该区域处于国家政治中心，三地的国有企业数量较多，而政府的许多政策自然向国有企业倾斜，无形中对中小企业、民营经济的发展不公平。另外，企业受政府的管制也较多，不利于市场潜力以及企业家精神的发掘，对于提升经济活力非常不利。

最后，京津冀三地在经济发展方面差距较大，三地在经济合力方面滞后。其中，河北的经济实力较差，形成了人才、资源等由落后地区向发达地区单项流动的格局，进一步加剧了地区经济发展的不平衡。

二、地方政府在区域经济发展中的角色

区域经济的健康持续发展要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，但是科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。我国目前正处于经济社会的转型期，社会主义市场经济体制尚不完善，政府在区域经济发展中仍然扮演着重要的角色。

（一）区域经济发展规划的制定者

在区域经济发展的过程中，地区之间各要素相互作用，形成了一个极其复杂的系统，而且各地有不同的利益需求，产生了许多矛盾和冲突。对这些矛盾进行协调，促进地区间的合作，单靠市场的作用是远远不够的，需要法律法规以及政策手段来进行调整。首先，地方政府以国家的法律法规为依据，可以针对本地实际情况制定法律法规、行政规章等，对各微观市场主体进行规范，解决由企业发展所带来的外部性问题，保证市场竞争的公平性。其次，根据国家经济发展战略，制定符合自身实际的经济发展政策，形成产业互补、取长补短的地区特色经济格局。最后，根据本地区经济发展的特点，可以在人才、资金等方面作出重点规划，为区域经济发展提供强大的动力。

（二）地方公共服务的提供者

首先，政府通过做好本地区的基础设施建设为经济发展奠定良好的物质基础。其次，政府通过社会事业方面的工作，促进本地区人口素质的提高，缩小地区间的发展差距。最后，通过加大科技投入力度，加强科技开发，由科技创新引领经济发展的新格局。

（三）地方利益冲突的协调者

在区域经济的发展过程中，各地不同的利益诉求容易导致资源、人力的巨大浪费。因此，政府通过建立利益协调机制，制定统一可行的政策方案，协调地区之间的利益冲突，实现区域经济发展的整体目标。

（四）区域经济发展的监管者

在区域经济的发展过程中，只依靠市场的作用是远远不够的，政府可以运用相关法律法规，通过有关行政机构对各市场主体进行监督和管制，保证各市场主体之间的良性竞争，促进区域经济的健康发展。

三、推进地方政府制度创新的路径思考

（一）建立区域利益调节机制

利益调节是区域协同发展的核心问题，建立互惠互利的利益调节机制是解决区域产业结构趋同、打破地方保护主义的根本之路。

首先，建立利益表达机制，让各方均有机会表达自己的合理利益诉求。由于京津冀特殊的区域位置，这一平台的构建要以中央政府为主导，通过会商的形式畅通各地区的利益表达，制定符合区域利益的整体规划。同时，还应建立包括三地企业、居民在内的协商平台，确保区域内各利益群体都能充分自由地表达利益诉求。

其次，建立利益共享机制，使地区合作产生的经济效益为各地所共享。利益共享并不排斥竞争，它所强调的是各地区之间既竞争又合作的关系。应该充分考虑区域内各群体的利益诉求，建立一种由政府、企业、社会组织共同组成的、开放透明的伙伴关系，为各利益相关方提供制度化的利益共享机制。

最后，建立利益补偿机制，根据各地区的实际情况和产业结构，通过财税分成以及税收返还政策，给予区域合作中的利益受损者一定的补偿。目前，京津冀区域主要有针对生态环境和水资源两方面的利益补偿机制。京津冀区域是环境污染较为严重的地区，应尽快建立相应的利益补偿机制，促进经济与环境的协调发展。目前，北京和张家口等地已就扶贫问题，通过财政转移支付展开了各种形式的补偿，但这一制度应该继续深化和扩大，使补偿方式更加制度化。另外，中央政府可以通过财政、税收返还等对地方利益进行再分配，以促进落后地区，特别是河北省的经济发展，使各地方的利益分配达到较公平的状态。

（二）构建区域组织协调机制

构建顺畅的协调机制是促进区域经济健康平稳发展的重要条件。长三角和珠三角建立了各种类型的协调会议制度，就发展过程中出现的矛盾分歧予以协调，极大地推动了区域经济的发展。在京津冀区域合作方面，有必要借鉴这些先进经验，建立一个层次丰富、有效交流的沟通协调机制。可以由中央政府进行顶层设计，或者由区域内政府高层组建协调组织委员会，制定区域内统一的发展战略和对外的优惠政策，解决跨区域的分工协作问题。

同时，也要通过公共政策支持、鼓励和引导地区间企业、行业自发建立沟通合作关系，打破市场壁垒，消除地方保护主义，使资金、人才、信息、资源等在区域内自由流动，实现区域经济发展由政府和市场双重推动的格局。

（三）完善地方政府管理制度

首先，积极推进区域内地方政府决策制度的创新。要保证区域协同发展，从政府层面讲首先要有一个科学合理的决策制度。因此，各地方政府要坚持决策事项公开透明，决策过程全民参与，决策结果有人负责的决策方式，充分发挥民智，保证决策的科学合理，减少华而不实的政绩工程，杜绝区域内资源的浪费。

其次，建立区域内政府信息公开制度。把涉及京津冀各地区发展政策、规划等信息通过网络、报纸等媒体向社会公开，接受人民群众的监督。对于人民群众在区域协同发展方面的意见和建议要仔细研究，吸收各方面的意见促使发展规划更加科学和合理。

最后，建立健全行政问责和法律问责制度，强化区域内各地方政府的责任意识。京津冀区位独特，对于区域内出现的问题，如决策失误而造成的资源浪费和环境污染等问题要追根究底，严惩责任人。

总之，在区域经济的发展中，各地之间必然存在一定的利益冲突，为了促使区域整体利益的最大化，就要充分发挥地方政府的作用，进行政府制度创新，加强政府间合作，建立完善的利益协调机制，促进区域整体利益的最大化。对于京津冀的发展而言，只有三地政府立足于本区域的长远发展，在制度创新方面取得突破，才是区域协同发展发展的根本所在。

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