谈城市化、财政扩张对经济增长的影响

中图分类号：F810 文献标识码：A

内容摘要：一国的城市化水平在一定程度上可以直接反映出该国的经济发展水平，而财政扩张也可以通过各方面来影响一国的经济增长。本文通过系统分析城市化、财政扩张的相关理论及这两者对经济增长的影响机制，提出当前土地财政中暴露出的问题，最后针对该问题提出了一定的政策建议。

关键词：城市化 财政扩张 经济增长 土地财政

在当前动荡的国际经济环境中，中国为何总是可以率先从危机中复苏，而且保持稳定高速的经济增长率，这在很大程度上归功于中国由工业化向城市化的转变。同时，伴随着城市化进程的不断加快与经济的高速增长，我国财政的收支水平也不断加大，国内基础设施建设正在不断完善。在我国城市化水平不断提高、财政支出逐步扩大的同时，也出现了诸如房价过高等一系列亟待解决的问题。

相关概念介绍

（一）城市化概念及其衡量方法

城市化，也有不少学者称之为城镇化和都市化，它是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括以下方面的转变，即人口职业的转变、土地及地域空间的转变、产业结构的转变。

随着城市化进程的不断加深，理论科学的不断进步，诸多学者也从不同的角度对城市化的理解做出了不同的诠释与定义。例如，吴楚才（1996）认为城市化是指居住在城镇中地区的人口占总体人口比例增长的一个过程，即农业人口向非农业人口转变并逐渐在城镇集中的过程；谢文惠等（1996）则认为，城市化是人类生活方式、生产方式、居住方式改变的过程，这种过程由社会生产力变革所导致；而王春光（1997）认为，城市化不是单一的人口和土地变化，而是一种系统的、综合的社会变迁过程，除了基本的人口流动与变迁、生产生活方式的改变外，整个社会的经济结构、组织和文化方式都发生了变迁。

通过总结比较各学者的观点，所谓城市化，简单来说，城市化就是乡村转变为城市、农村人口转变为城镇人口、人类生产生活方式及经济结构变化、组织和文化转换变迁的过程。

为了对不同国家和地区的城市化水平进行相互比较与分析，就要衡量一个国家或者地区城市化的水平，如何衡量就要涉及到城市化的测度指标。对于如何确定衡量城市化水平的指标问题，众多学者也有不同的观点，但这些观点大致可以分为两大类：单一指标法和复合指标法。首先，单一指标法。单一指标法是指从城市化最本质的概念作为切入点，即通过度量人口的城市化水平作为衡量城市化水平的单一指标。人口的指标可以有不同的选择，比较常用的是城市人口比重指标和非农业人口比重指标，分别指城市人口和非农业人口占总体人口的比重。另外，也可以选择用城市用地比重指标来衡量。因为我国城乡二元结构明显，有大量的人口虽然大部分时间在城市工作与生活，但仍然无法获得城市户口，所以在指标统计过程中，城市流动人口、暂住人口也应该统计在城镇人口范围内，这也是学界的共识。其次，复合指标法。通过前文对城市化的概念介绍，城市化不仅仅只是代表人口或土地的变化，除此之外，还应该包括经济与社会的发展、文化的发展、基础设施建设以及环境保护等方面的转变。所以，在衡量城市化水平的时候，用单一指标法有效性不是很足，这时候就应该选择复合指标法来衡量一个国家或地区的城市化水平。具体而言，复合指标法可以从人口城市化、生活方式、生活质量城市化、地域景观城市化、经济城市化和环境状态城市化五个方面构建城市化发展水平评价指标体系。而建立具体的指标评价体系时，学术界并没有统一标准，大多数学者都是根据自身的研究目的，以及指标所要求的数据的可获得性来构建指标体系。根据前人的研究结论，无论实际中采取怎样的具体指标体系来衡量城市化水平，结果没有太大的差异，不会对研究结果造成显著的影响。

（二）财政扩张的概念及政策形式

财政扩张又称为膨胀性财政政策，是指国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的一种扩张性政策行为，主要通过减税、增支进而扩大财政赤字的财政分配方式，增加和刺激社会总需求。与之相反的是财政紧缩，或者称之为紧缩性财政政策。扩张性财政政策主要有两种方式：第一种是减税。一般地说，减税会增加个人和企业的可支配收入，相应地减少国家财政收入。在财政支出规模不变的情况下，相应地扩大了社会总需求。减税的种类和方式不同，所引起的膨胀效应也不同。对流转税的减免，在增加需求的同时也会刺激供给的增加，即这种减税的膨胀效应主要在供给方面。对所得税的减免，则可以增加社会需求，膨胀效应主要表现在需求方面。第二种就是扩大预算支出规模。由于政府支出直接构成社会总需求的一部分，政府支出规模的增大必然相应地增加社会总需求。在收入增加和支出扩大不对称的情况下，就会出现财政赤字。就这个意义说，扩张性财政政策也就是赤字财政政策。

城市化及财政扩张对经济增长的影响机制

（一）城市化与经济增长的互动影响机制

1.经济增长促进城市化的作用机制。经济增长促进城市化主要通过三个渠道：产业结构变动、就业结构转换和制造业与服务业的聚集。第一，是产业结构的变动。经济的发展引起社会需求的变动以及技术进步：社会需求的变动促进产业结构高级化，由此引起第一产业比重下降，第二、三产业比重上升，而且第二、三产业相对容易在城市集中，产业的集聚效应创造大量的就业机会，吸引更多就业人口涌入城市，提高城市化水平；技术进步使得生产原材料成本和运输成本都大大降低，市场规模扩大，可以获得更多的规模效益，城市区位优势更加明显。总体上看，城市化水平的提高与产业结构高级化总是相伴而行的，而且有关数据研究显示，城市化水平与第一产业呈负相关关系，而与第二、三产业呈正相关关系。第二，就业结构的转换。城市的生活环境优越，医疗系统和教育系统也明显优于农村地区，所以这样的优势吸引众多劳动者大量向城市迁移。除此之外，由于上面介绍的产业结构的变化，第二、三产业比重增加而且向城市集聚，产生大量就业机会，因此，大量劳动力从农业部门转入非农业部门，这种迁移所引起的人口迁移，使得大量人口从农村涌入城市。第三，是制造业和服务业的聚集。因为土地价格的日益上升，而制造业和服务业相对需求更少的土地资源，所以经济增长导致制造业和服务业的快速发展，而且日益向城市聚集。这种聚集产生显著的信息外溢和经济溢出效应，导致城市规模扩大。

2.城市化促进经济增长的作用机制。城市化主要从以下几个方面推动经济增长：第一，城市化促进农业现代化。城市化的产业集聚效应更加利于技术创新，这种技术创新通过扩散到农业，促进农业的现代化，提高农业生产力；第二，城市人口的增长刺激了工业品的需求。城市化水平的提高能有效提高居民平均收入、居民可支配收入增加，对工业品的需求自然增加；第三，城市化促进服务业规模不断壮大，效率不断提高。城市化大大改变了人们的生活方式，人们的日常生活中除了衣食住行等必要活动外，还对旅游、文化、娱乐等服务产生了更多更高的要求，这种对服务需求的改变促使服务业快速发展，服务业在产业结构中的比例也大大提升；第四，城市化能够更好地促进区域发展。城市化可以为周边农村地区树立良好的示范，而且通过技术扩散等方式，也可以有效提高周边农村的技术水平和生产力，有效带动周边地区的快速发展。

除此之外，城市化导致的人口聚集更有利于技术创新的产生与扩散，而有效的技术扩散对经济增长有显著的积极作用；第二、三产业的聚集加剧了企业之间的竞争，这种良性的竞争也有利于经济增长。

（二）财政扩张影响经济增长的作用机制

第一，积极的财政政策稳定了经济增长。积极财政政策可以有效拉动投资、消费与出口的增长，推动经济稳定快速发展。第二，积极财政政策可以加强基础设施建设，促进经济结构调整。政府增加投资一方面可以加强基础设施的建设，改善硬件环境；另一方面通过发行国债、调整税收等措施，可以从财政方面对一些重点行业、创新企业等进行扶持，有效引导社会投资方向，由此推动经济结构的调整与产业结构升级，保证经济增长的可持续性。第三，促进了区域生产力布局的调整。由于历史和地理的原因，我国经济发展水平极度不均衡，主要表现为东南部沿海比较发达，中西部地区比较落后。而积极的财政政策通过基础建设的投资，例如南水北调、西气东输、西部大开发等项目，政策逐步向稍落后地区倾斜，改善东西部发展不均衡的状态，实现经济的均衡协调发展。第四，扩大了对外开放，促进全方位贸易格局基本形成。通过关税降低、大幅减少对进口商品的非关税费用等，有效推动了进出口贸易的发展，银行、保险和旅游业也逐步与国际接轨，全方位开放格局基本形成。

土地财政引发的问题思考及政策建议

（一）土地财政的兴起

土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。政府通过土地获得收入主要有以下几种途径：一是费，即对土地相关的部门收费，如耕地开垦费、管理费、房屋拆迁费等；二是“招拍挂”的土地转让金；三是息，政府以土地入股，获得的股息或分红；四是利，即土地资本化溢价之后的资本利得。

在2000年前后，我国土地市场基本形成，政府也通过垄断建设用地供给以获取高额的土地出让收入，从局部看，很多城市的土地出让收入也一度超过其税收收入，成为当之无愧的第一财政。伴随以土地为代表的自然资源与经济增长的相关性由数量相关转变为价格相关，土地财政已然成型。

政府在以经济增长为导向的发展目标下，的确使土地财政发挥了一定的宏观功能，例如在促进经济增长、引导资源配置方面取得了一定的成效。但是土地财政的长期实行，必然会导致土地价格的扭曲，市场的失衡。

（二）土地财政引发的问题思考

首先，在政府的助推下，地价不断攀升，城市化逐渐向高价城市化转变，房价上涨，导致全社会总体成本和物价也水涨船高，这些成本和物价的上涨，都直接或间接地转嫁到消费者身上，消费者剩余减少，社会不稳定因素增加；其次，低价快速上涨也导致跨期分配的不对称。早期获得土地使用权人，花费的是低价的成本，在地价上升后，他们就可以坐享土地的资本利得，而这种不对称的获利成本必然由新进入者承担，他们必须支付更高的成本，这明显不太合理，不符合按劳分配的原则；再次，与土地相关的逐利增加，还会导致经济发展中的创新活动受压制。这些问题是真是存在的。

（三）针对当前问题的几点建议

首先，要转变政府目标，规范政府的行为。政府不应一味追求土地城市化，而要将对物的投资转向对人的投资，用人口城市化取代土地城市化的目标。第二，要提高财政透明度。政府必须遵守执政为民、取信于民的原则，提高财政透明度，推行阳光财政，不仅可以有效减少因为腐败导致行政成本的大幅上涨，而且这种财政透明的制度使得人们和媒体进行监督的同时，可以及时知晓政府的政策取向，有效反馈民意。第三，推进政府收支体制的结构性改革，强化供给激励，提高居民收入分配的合理性。政府应积极激励实体部门创新，抑制金融投机；调整个人纳税体系，调整居民收入分配，努力缩小收入差距；财政体制也需要进一步的改革，通过分税体系的合理改革，增大地方通过城市化的产业集聚等获取收益，而非依靠土地财政获得收入。最后，正视城市化融资风险以及可能的周期性赤字问题。财政支出表现出一定的刚性，而财政收入则与经济发展状态密切相关，所以应该考虑整个经济发展的周期性，合理安排财政支出，避免不合理融资导致周期性的赤字。

参考文献：

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