我国银行业消费者权益保护需重点关注的几项工作

李源洪

近年来由于银行收费问题受到社会各界的高度关注，消费者权益保护问题也随之得到国内商业银行的日益重视。由于我国还缺乏较为完善的金融消费者保护法规，以致银行业对消费者权益保护工作的职能范围还存在不同的理解。本文结合境内外监管法规及银行消费者保护实务，对我国商业银行消费者保护工作应重点关注的几项工作做一阐述。

立足银行与消费者权益的平衡审查协议和制度

银行与消费者的法律关系绝大多数是依赖银行拟定的格式文本，在这些文本草拟阶段即渗透消费者权益保护机制，是有效保障消费者合法权益的根本所在。因为银行与消费者的关系毕竟是民商事法律关系，双方的基本权利和义务需要依赖双方签署的合约来规范。涉及消费者权益的银行内部制度与有关格式合同往往相辅相成，它们往往制约着银行内部工作人员的经营和操作，直接影响着消费者权益的保障，也有必要在草拟阶段考虑消费者权益的渗透，尤其是对有关监管法规的适用和遵循。具体而言，协议和制度的审查环节体现消费者权益的保护需要做好以下工作：

防范银行在合约、章程或格式文本中发生违法涉及消费者权益保护的强制性法规。例如《反不正当竞争法》规定“经营者销售商品，不得违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件”。同样，银行不得在格式文本中违背客户意愿约定搭售、捆绑销售的条件。

确保银行监管规章中有关消费者权益保护的强制性规则在银行的制度和协议中得到体现，这是消费者权益保护的合规性风险控制问题。近年来，银监会出台的针对各种具体产品或服务的监管规定，越来越重视消费者权益保护。例如《商业银行理财产品销售管理办法》对银行理财产品文件中有关消费者权益保护作了许多强制性的设计要求，需要体现在具体的产品协议中。如该办法明确规定，销售文件应当包含专页风险揭示书应具备监管规定的最低陈述，风险揭示书应当使用通俗易懂的语言。《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》规定商业银行销售人员在向客户推介和营销投资连结保险等复杂保险产品时，应当向其出具投保提示书。《商业银行信用卡业务监督管理办法》规范了信用卡章程的内容，该办法第五十七条还就领用合约内容作了要求“发卡银行应当在信用卡领用合同中明确规定以持卡人相关资产偿还信用卡贷款的具体操作流程，在未获得持卡人授权的情况下，不得以持卡人资产直接抵偿信用卡应收账款。国家法律法规另有规定的除外。”

业务准入环节从银行与消费者权益平衡角度，防止歧视消费者的制度性或者协议性条款的出现，尤其是一些惯例性的体现消费者权益保障的条款应该尽可能得到体现。例如一些格式文本中擅自授权银行单方解释服务合约的权利，合约中使用“根据银行有关规定，银行可以单方变更某某条款”等；有的格式文本中明确要求客户授权银行指定客户办理业务所需的律师事务所、保险公司等机构；在银行的免责事项范围随意扩大“不可抗力”的外延，将一些本应属于银行职责范围内控制的风险事件也纳入到不可抗力范围内等等。

当然，银行格式文本和制度的审核本来有内设的法律事务部门的审查，但是因为法律部门强调合法性和银行利益之上的定位，难于实现银行与消费者权益的平衡职能，故而确立消费者权益保护职能部门来相对独立地从银行利益与消费者权益平衡角度审核并提出意见，会有助于促成理性的格式文本和制度的形成。

监督约束银行产品或服务定价的理性选择

银行定价本为商业银行自主事宜，但是由于银行产品和服务的普遍性使得社会各界均关注银行的定价，尤其是银行基本服务收费的定价问题。正因为如此，我国监管当局已经把一些服务收费问题纳入到政府指导价范畴。现行有效的《商业银行服务价格管理暂行办法》将服务价格分别实行“政府指导价”和“市场调节定价”，对于政府指导价的服务事项收费，由国家发展和改革委员会会同中国银行业监督管理委员会制定和调整。

对于市场定价的绝大多数银行服务，因其定价具有明显的单方性、格式性，加上银行服务群体的广泛性，银行定价机理已经引起了社会各界的关注，尤其是自去年以来的银行收费已经成为社会关注的焦点问题，社会各界纷纷质疑银行收费合理性，并引发了价格主管部门——国家发改委推动银行收费定价目录修改的讨论。虽然各国有关消费者权益保护的监管法规均没有明确而系统化地规制从定价视角来强化银行对消费者权益的保护，但是客观地讲银行对于自主定价权的行使，应有一定的内部理性管治机制。服务定价的银行内部理性约束，是实质性保障消费则会权益的最有效的表现，在定价之外的消费者权益保障更多的是“程序性正义”的体现。实际上，我国《商业银行中间业务收费管理暂行办法》也明确规定，银行收费应该遵循“质价相符”的原则，这意味着银行在定价阶段就应该充分考虑“服务功能”所蕴含的“价格”含量，在定价后也需进一步落实与价格相匹配的服务，只有如此，银行才不会被消费者质疑和投诉其收费不合理。另外，前述办法也原则性强调“商业银行制定和调整价格时应充分考虑个人和企事业的承受能力”。该项要求具有很大的自由裁量性，但是它给监管机构裁判银行定价标准合理与否留下了监管的空间，这种规则是考虑到银行收费对社会影响的广泛性而提出了监管的原则性要求。

数年前，曾在国内一度热议的银行卡年费、跨行查询收费等问题都是消费者主张权利的表现，也是社会关注消费者权益的表现。我国银监会在近年来的一系列涉及消费者权益保护的监管规章，对于银行收费定价问题给予了相当多的关注，如《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》、《中国银监会、中国人民银行、国家发展改革委关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》等。《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》非常明确地要求银行业金融机构在收费问题上的严格规范，也表明了监管当局对银行收费存在的一些局限和问题的治理态度。该文件还明确要求银行从定价机理中寻求解决的路径，即银行应全面梳理业务流程和相关内部管理制度，严格区分贷款融资和各项收费业务的不同营销、定价程序；对贷款融资，要从风险管理角度出发，对受理、审批、签约、放款、贷后管理等环节进行严格把关，防止层层附加条件；对其他服务收费业务，要从产品开发、功能设计、收益测算等环节进行充分论证和询价公示，防止自定价目和层层加价。