人口城镇化背景下的农民工权益保护问题探讨

摘 要：农民工是推进中国人口城镇化的重要力量。目前农民工在劳动权益、公共服务权利、土地财产权利方面存在权益缺失，严重制约人口城镇化。农民工权益缺失的原因包括城乡二元体制的延续、政府职能转变滞后等。为此，应深化相应的体制机制改革。

关键词：人口城镇化；农民工；权益保护

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0115-02

农民工已成为中国产业工人的主要组成部分，是推进人口城镇化的重要力量。近年来，在党和国家的高度重视下，农民工工作取得明显成效。但农民工的经济、社会等方面权益仍然得不到有效保障。积极稳妥推进城镇化是加快转变经济发展方式的主攻方向之一，将成为新形势下中国经济增长的动力源泉。因此，加强农民工权益保护，推进人口城镇化的重要性和紧迫性凸显。

一、农民工是推进人口城镇化的重要力量

农民工大量进城就业，满足了中国工业化、城镇化进程加快对劳动力的旺盛需求，为城镇经济社会发展作出了巨大贡献。2010年，全国农民工总量为24 223万人，其中外出农民工数量为15 335万人[1]。据有关统计，农民工已达到中国工人总数的2/3以上，占建筑业劳动力的90%、煤矿采掘业的80%、纺织服务业的60%、城镇一般服务业的50%[2]。农民工已成为城镇社会中不可或缺的成员。

近年来，中国城镇化水平的提高很大程度上来源于农民工进城就业。据国务院发展研究中心测算，沿海各省份城镇化率的提高主要来自农民工进城不断增加（分子变大），浙江、北京、上海、天津和广东，农民工流入对城镇化的贡献率分别为30.7、27.9、24.7、24.4、18.6个百分点；内地各省份城镇化率的提高主要来自农民工离乡不断增加（分母变小），四川、河南、安徽和湖南农民工流出对城镇化的贡献率分别为9.5、10.6、13.3和16.6个百分点[3]。

二、农民工权益缺失严重制约人口城镇化

事实表明，农民工仍然面临一系列权益缺失。主要表现在：一是农民工劳动权益保护仍存在一些突出问题。各地基本都取消了针对农民工进城就业的歧视性规定和乱收费，拖欠农民工工资现象有所缓解。但是，农民工依然面临与城镇劳动者同工不同酬；劳动合同签订率还较低；工资被拖欠现象仍在一定程度上存在，特别是在建筑领域；超时劳动现象较为普遍；社会保险覆盖率仍较低；工伤事故和职业病问题较为突出；工会还不能充分发挥维护农民工权益的作用。二是农民工仍然无法平等享受城镇公共服务。城镇公共服务很大程度上依然与户口挂钩，导致农民工无法平等享受。农民工各项社会保险从无到有，但参保比例还较低；他们还被排斥在城镇低保体系之外。各地开始采取一些措施改善农民工居住状况，但城镇经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房基本上不对农民工开放。农民工子女平等享受义务教育的问题仍然没有得到根本解决，无法就地参加中高考的问题开始凸显。农民工医疗卫生保健水平低，未能完全纳入城镇医疗卫生服务体系。三是农民工缺乏更加充分而有保障的土地财产权利。在现行土地制度下，农民的土地承包经营权事实上只包含了耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权，与承包经营权的真实内涵相比，其权能是残缺的。宅基地使用权作为一种财产权的内涵也未完整体现。而且，地方政府垄断土地一级市场，滥用土地征用权。这导致包括农民工在内的农民的土地财产权利不够充分而有保障。一些地方要求农民工“拿土地换社保”，也是未充分尊重农民工土地财产权利的体现。

城镇化并不只是城镇的空间扩展，或土地城镇化，更重要的在于人口城镇化，即人口向城镇集聚，并享有城镇公共服务，形成城镇生活消费方式。农民工权益缺失首先不利于农村劳动力进一步向城镇转移就业。目前各地普遍存在的“民工荒”现象一定程度上根源于农民工“权益荒”。在新农村建设取得显著成效、农村生活加快改善的背景下，进城农民工劳动权益缺失、无法平等享受城镇公共服务，使进城就业的相对收益和吸引力下降，从而影响一些农村劳动力的进城决策。其次造成中国城镇化率“虚高”。按照统计局统计口径，2011年中国城镇人口比重为51.27%。这一城镇化率本身已经严重滞后于中国工业化进程；更为严峻的是，现有城镇化率也还存在很大的“虚高”成分，因为数量至少在15 335万的进城农民工① 也被统计在内，他们没有城镇户籍，并未平等享受城镇公共服务，也未真正形成城镇生活消费方式。如果扣除进城农民工，2011年城镇化率略低于40%。最后，削弱了农民工在城安居和发展的能力。城镇在住房、教育、医疗、日常生活等方面的高额生活成本，构成了进城农民工落地生根的经济门槛，以农民工目前低下的收入水平，十分难以跨越。土地是农民生存和发展的重要资本。但由于农民工缺乏更加充分的土地财产权利，他们并不能将土地有效转化为进城发展的资金，从而削弱了其在城市安居的经济能力。

三、农民工权益缺失的体制机制原因

1.城乡二元体制的延续是造成农民工权益缺失的最大根源。从计划经济时期开始，中国将社会成员分为城镇居民和农村居民，国家专门为前者提供就业、社会保障、住房、医疗卫生、教育等方面的相对较高的福利待遇，并严格限制农村户籍向城镇户籍转换。市民和农民事实上成为两个地位差异悬殊的身份群体。这种城乡二元户籍与公共服务制度直到目前仍然得到相当程度的延续，造成农民工即使进城也难以获得市民身份，无法享有平等的市民待遇，也一定程度上导致一些用人单位和地方政府对农民工劳动权益相对忽视。

2.政府职能转变滞后是导致农民工权益缺失的重要因素。虽然党的十七大就已明确将“建设服务型政府”作为行政体制改革的重要目标，但目前政府仍然以经济建设为最主要的任务，政绩考核体系偏重经济增长指标，一些地方存在片面追求经济增长的倾向，政府的公共服务和社会管理职能相对薄弱。在处理劳资关系时，一些地方政府为了追求GDP和财政收入，往往偏向于投资者和企业主一方，相对忽视农民工权益保护。农民工无法平等享受城镇公共服务，实质上也体现出政府在履行公共服务职能、维护社会公平上的不足。

3.相关法制和组织机制不完善也是农民工权益缺失的诱因。虽然现行的劳动保障法律法规和政策对劳动者权益作了许多规定，却未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护，为他们提供更有效的保护措施和手段。现行法律法规仲裁时效短、诉讼程序多，对企业主违法侵权行为的处罚轻，劳动执法体系不健全、执法监察力量不足，法律援助机制不健全等，都不利于做好农民工劳动权益保护。农民工的工会化程度低、工会的维权作用尚未充分发挥，也使农民工缺少了一个重要的维权机制。

四、加强农民工权益保护推进人口城镇化的对策

1.进一步推进户籍制度改革。中小城市和小城镇要优先放开落户限制。在中小城市和小城镇有稳定职业、稳定住所（含租赁）、居住一定年限的农民工，及其共同居住生活的配偶、未婚子女，可无条件获得当地城镇户籍。大城市和特大城市也要根据当地实际情况，积极稳妥地探索解决符合条件的农民工的落户办法，如“积分制”等。

2.切实保障农民工劳动权益。加快建立服务型政府，强化地方政府责任，将农民工权益保障纳入政府年度综合考核和领导干部政绩考评指标体系，加大政府监察执法力度。逐步消除企业工会对于资方和地方政府的依附性，扩大工会对农民工的覆盖率，加强基层区域性、行业性工会联合会的建设，让工会真正成为工人的利益代表组织，为维护工人权益服务。完善劳动争议的处理机制和司法程序，提高劳动争议的处理效率，健全对农民工的法律援助机制。加强对农民工权益保障的舆论监督和引导。

3.健全农民工平等享受城镇公共服务的制度体系。（1）将农民工有效纳入城镇社会保障体系。一是优先实现工伤保险对农民工的全覆盖。二是分类分层推进农民工医疗特别是大病保障制度建设。对在城镇稳定就业的农民工，纳入城镇职工基本医疗保险；对高流动的农民工，建立过渡性互助医疗保险制度。三是提升农民工养老保险的覆盖面。对在城镇稳定就业的农民工，纳入城镇基本养老保险体系；对高流动性的农民工，构建“广覆盖、易转移、低费率”的过渡性养老保险。四是将符合条件的农民工纳入城镇最低生活保障体系。（2）建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。逐步将在城镇稳定就业并居住一定年限的农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围。逐步将在城镇有较固定工作的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，实行灵活的缴存政策。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。（3）将农民工纳入城镇教育制度体系。建立农民工子女义务教育财政转移支付制度，引导城镇政府按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。逐步将学籍与户籍分离，保障农民工随迁子女在父母就业所在地参加中高考的权利。实施免费中等职业教育，加强对农民工的职业教育培训。（4）健全覆盖农民工的公共医疗卫生制度。将农民工公共医疗卫生纳入当地经济社会发展规划，以实际服务人口数量而不是户籍人口数量为依据，配置医疗资源。大力构建以社区为依托的平价医疗卫生服务体系，解决农民工看病难、看病贵的问题。（5）完善相应的公共财政体制。改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，构建以城镇实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。合理划分各级政府的财政责任，加大国家和省级政府投入，形成“以市为主，中央、省、市分担”的格局。

4.有效保护农民工的土地财产权利。严格界定国家土地征用权限，减小土地征用范围。明确农民土地权利的财产权属性，将农民土地财产权与其农村户籍身份脱钩。严格禁止违法调整、收回、强迫流转外出农民工承包地。农民工外出就业期间，在依法自愿有偿的原则下，可采取转包、出租、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营权。对已经在城镇稳定就业并落户的农民工，允许其出售土地长期承包权，将土地转让给从事农业的农民，也可以折价入股，带股进城，或者保留土地承包权，依法流转；允许其转让和出售宅基地及其建筑物。

参考文献：

[1] 人力资源和社会保障部.2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[Z].

[2] 韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海:上海远东出版社，2009:16.

[3] 国务院发展研究中心课题组.农民工市民化:制度创新与顶层政策设计[M].北京:中国发展出版社，2011:9.