我国核安全法律保障之完善

[摘要]从总体上说，核能虽然是一种清洁安全的新能源，但世界上屡屡发生的核安全事故仍给我国的核设施敲响了警钟。相比发达国家的核安全法律，我国的核安全相关法律存在诸多缺陷，亟须加以完善。

[关键词]核能；核安全；核事故；法律保障

[中图分类号]TM623.8　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2011)09―0092―04

2011年3月11日，一场里氏9.0级“超巨大地震”突袭日本东北部地区，并引发巨大海啸，后者旋即将福岛第一核电站冷却系统破坏。12日起，福岛第一核电站内的4个反应堆机组先后发生化学爆炸，并出现放射性物质外泄情况。由9级地震引发海啸所引发的日本福岛核泄露事件，是继苏联切尔诺贝利和美国三里岛核事故之后，人类再次面临的重大核安全危机。目前事态还没有结束，1.15万吨低辐射污水已经排入公海。巨大的危机正考验着拥有核电国家及其国民的神经。我国目前拥有13个核电机组，目前是世界上在建核电机组规模最大、数量最多的国家，由日本福岛第一核电站引发的核安全危机再一次给我国敲响了警钟。

一、核能及核安全概述

核能是指“原子核中的粒子重新组合和排列时释放出来的能量，亦称原子能”。根据国际原子能机构2011年1月公布的最新数据，目前全球正在运行的核电机组共442个，核电发电量约占全球发电总量16％；正在建设的核电机组65个。而我国的总电力72％来自火电，24％为水电，核电仅占2.3％。2007年，国务院通过《核电中长期发展规划》，提出到2020年，中国核电总装机容量将力争达到4000万千瓦，在建1800万千瓦，核电装机容量占比达到4％。

核能的发展历史证明，核能的开发利用活动是一种具有高度危险性的活动，因而核安全问题一直以来也备受人类的关注。核安全指意在最大限度地减少涉及放射源事故的可能性并在发生事故时减轻其后果的措施。包括了核设施、放射源、放射性材料的运输，以及放射性废料，其中的核心因素是制定和发展国际核安全标准，管理与规制涉核活动。核能利用过程中的辐射以及后期的核废料处理是核能的主要安全问题。国际原子能机构(IAEA)将核安全划分为核动力设施安全、辐射防护和核废物安全三类。对于非军事领域，核动力设施主要指核电站，而核辐射防护问题及核废料的安全处理也与核电站直接相关。

二、完善核安全法律建设的必要性

中国核工业的发展对维护中国国防安全、促进国民经济建设、增强综合国力等方面起到巨大的推动作用，但同时产生的安全问题和放射性污染防治问题，也越来越突出。主要表现在下列方面：

(一)我国的核设施存在诸多安全隐患。中国已有近百座核设施，有些核设施已经进入退役阶段，如果监管不严或者处置不当，其遗留的放射性物质将对环境和公众健康构成威胁；现正在运行的核设施，也存在着潜在危险，一旦发生泄漏或者因发生安全事故产生放射性污染，将危及周边广大范围内的生态环境安全和公众健康。

(二)我国核技术应用存在发生核安全事故的可能。核技术应用方面，放射源数量大，应用面广，使用中的放射源7万多枚，由于用户多而分散，有的单位管理不善等原因，近年来因放射源使用不当或者丢失放射源导致的放射性污染事故时有发生。

(三)我国核废料处理亟待完善。在铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用过程中存在乱堆、乱放放射性废矿渣的情况，由此造成的放射性污染事故威胁着环境安全和公众健康。如果对放射性废物的处置监管力度不够，就会对环境和公众健康构成威胁。

(四)我国现行核安全法律严重不足。中国现行的核安全法律绝大部分是1990年前后的，2000年以后的只有很少一部分。而且大部分是有关电厂方面的法规、导则。近年来，中国核工业的规模、技术水平和能力以及核安全与放射性污染防治体制都发生了相当大的变化。与此同时，制定中国核安全法规所参考的有关国际和国外的法规、标准也随着核技术的发展进行了较全面的修订。中国现行核安全与辐射防护法规在执行中尚存在可操作性差等一些不尽如人意之处。基于中国在核安全审评和监督工作中积累的经验，完善现行法规以适应新的核形势是当前势在必行的一项重要工作。

对研究堆、核燃料循环设施、核材料管制、放射性废物管理、放射性物质运输、核技术应用等方面的法规，我国缺项甚多，远没有形成完整的体系，加快编制这些领域的法规也是当前的重要任务。

三、我国核安全立法存在的缺陷

应该说，我国核能安全立法已经初步形成了比较完备的法律体系，但从全局来看，我国核能安全的立法却仍然存在以下问题。

(一)缺乏核能安全综合性基本法。我国1989年的《环境保护法》是环境保护领域的一部综合性法律，是环境保护的基本法。但是该基本法也只有个别条文涉及到放射性污染防治的规定，缺乏对核能安全的系统规定。我国2003年虽然已经颁布了《放射性污染防治法》，而在许多国家，已经有全面的核能安全法律。如日本1955年12月19日制定了《原子能基本法》，1961年制定了《原子能损害赔偿法》，英国1946年制定了《原子能法》，俄罗斯1995年制定了《联邦原子能利用法》，印度1948年制定了《原子能法》，韩国1958年制定了《原子能法》。相比之下，我国的原子能法和核安全法一直付诸阙如。

(二)立法层次低，缺乏权威性，已有的法律不少缺乏可操作性。整个核安全法律体系大部分以部门规章为主，且现有法律不少已显陈旧，无法很好地适应新的核能开发与利用的要求。尽管有《放射性污染防治法》作为新法支撑着整个体系，但是《放射性污染防治法》本身也只是从管理层面对核能利用进行调整，在技术方面也多集中在上个世纪90年代初的部门规章中，这样对于核能领域新技术的运用是很不利的。

同时，现有的法律法规缺乏配套规定，导致法律法规的可操作性差。作为规范人的行为的一种社会规范，法律应该具体明确，具有可操作性，但是我国的许多法律在表述时都只作原则性的表述。以《放射性污染防治法》为例。(1)《放射性污染防治法》第十五条规定：运输放射性物质和含放射源的射线装置，应当采取有效措施，防止放射性污染。具体办法由国务院规定，而该规定至今没有出台。(2)第二十三条规定：核动力厂等重要核设施地区应当划定规划限制区。规划限制区的划定和管理办法，由国务院规定。该规定也没有出台。(3)第四十五条规定：放射性固体废物处置费用收取和使用管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。第四十六条规定：设立专门从事放射性固体废物贮存、处置的单位，必须经国务院环境保护行政主管部门审查批准，取得许可证。具体办法由国务院规

定。但目前这些具体办法都还尚未出台。(4)第二十九条第二款规定：国家建立放射性同位素备案制度。具体办法由国务院规定。但至今来看，我国也仅只有《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》第二十五条规定使用放射性同位素的单位需要将放射性同位素转移到外省、自治区、直辖市使用的，应当持许可证复印件向使用地省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门备案，并接受当地环境保护主管部门的监督管理，具体到备案的程序性的、责任性的规定并没有详细的规定。

此外，关于放射性废物的管理、核设施尤其是反应堆的实物保护措施、核燃料、核原料、核材料及核设施等的辐射防护、核设施的退役等方面的法规，缺项甚多，远没有形成完整的体系。

(三)核安全监督管理职能方面的不足。监督管理方面存在的不足主要体现在《中华人民共和国放射性污染防治法》中职能分配上过于分散的问题。国家环保、卫生、公安部门等众多部门都想参与管理，但一旦出现核污染事故，就会出现相互推诿的情形，责任追究就无法实现。例如，对核设施安全的许可由国家核安全局审管，对放射性工作的许可证仍按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管；对储运、处置放射性固体废物的许可由国务院环境行政部门主管。同是有关放射性的许可登记却涉及多个部门的管理，这不利于整个放射性环境的统一监督管理。

(四)公众参与度低。立法决策的透明度还不够高。世界核电发展的历史告诉我们：在世界能源紧张的大环境下，发展核电是大势所趋，而核恐惧则是核电的巨大阻力。核安全立法和核能利用活动，尤其是核电站的选址和建设与公众安全和健康密切相关。在专业领域，核能是安全、清洁的能源已经得到公认，但公众对此尚缺乏明确的认识。良好的公众沟通是战胜核恐惧的最有力的法宝，我国目前这方面的工作还不理想，这也影响到我国核电的持续健康发展。

(五)对于奖励制度不够重视。法律的功能中奖励与惩罚是并存的，但是现实运用中往往会出现只重惩罚、忽视奖励情况，在整个核能安全立法中也不例外。对于责任以及惩罚的规定，在每一部核能法规中都有体现，但是对于奖励，在《放射性污染防治法》基本上只是在第四条、第七条中提及，相对于第八章的责任规定而言，实在不足以形成奖励制度。

(六)技术性文件体系不完善。技术体系与核安全法规体系脱节。技术性文件是核安全法律体系的技术支撑，目前的核安全方面的导则、标准等技术体系还不够完善：一是核安全技术规定过于依赖国际原子能机构(IAEA)；对我国自己核安全监管经验的提炼上不足，使其适用性和可操作性受到限制，易在监管上造成一定的难度；二是核安全标准与核安全法规体系脱节：一些核安全规定与立法、监督管理工作机制和工作运作没有融洽地结合、协调，有的核安全的导则和技术文件在其功能定位、内容界面划分等方面含糊不清或者重复交叉；三是核安全标准内部以及与其他行业标准之间的衔接和统一性上不够，由于缺乏统一规划和协调，在同一技术范畴内的标准化对象，有的标准之间内容重复、交叉或存在矛盾。有些核行业标准没有立足于我国整体的立法和管理运作模式以及现有的技术水平，与其他行业标准存在不协调的现象。

四、完善我国核安全法律的思考

(一)制定专门的综合性核安全法。这一综合性核安全法律应作为核安全领域的“宪法式”的文件，其应是抽象的、原则性的、刚性的，为依赖于其解决核安全具体问题提供精确甚至是暂时性的方法的规范性文件。当然那些具体性的法律文件，也不得与综合性的核安全立法冲突。二者应和谐一致，构成有活力但又具有稳定性的有机整体。当务之急是加快制定《原子能法》和《核安全基本法》。

(二)建立健全的法律体系。核安全立法体系，应该是以基本法为中心，进行适当地扩散，形成框架性立法。如前所述，我国的核安全法律体系尚不完备，必须结合我国核能发展的实际情况，并借鉴国外核电发达国家的先进立法经验，适时进行立、改、废，使我国核能安全立法形成完整的体系。法律的制定要求要准确、具有可适用性，含糊不清的立法是不能有效调节社会关系的。一个好的、健全的立法体系中的各个法律应该是既有效力等级上的区别，又有内容上的互相补充与联系。只有这样，才能实现整个体系间的有序和统一。

(三)统一核安全监督管理的机构和程序。我国可设立统一机构，统一监管全国涉核安全问题，统一全国的监管程序，负责对相关放射性活动的许可登记，以加强对放射环境的统一监督管理。解决的办法就是借鉴国际上通行的实践和法则设立和平利用核能委员会来统一领导和贯彻国家的核能政策。这样可以促进综合性核安全政策的形成和规划，保证各部门的协调性和部门政策的一致性，提供公众参与的核安全决策程序，提供跨部门冲突解决的论坛，并对相关部门和机构提供技术建议。

(四)加强核安全事项的公众参与。提高涉核事项的透明度。为了有效消解公众对核安全事故的心理恐惧，为贯彻核安全法提供良好的法治环境，有必要客观地向公众提供核情报，让公众广泛参与立法论证、核能民用活动等工作。在法律的实施和核能项目的开展上，可以借鉴法国的经验，具体采用如下制度：由地方政府负责对核电厂附近公众进行核安全和辐射防护基本知识的普及教育，以及紧急情况下的报警、隐蔽、撤离、服用抗辐射预防药物等应急防护知识的宣传和指导。核电厂营运单位通过加强与地方政府和公众的联系，宣传核安全与核事故应急的辩证关系，做到使公众消除核恐慌。利用互联网等现代科技手段，增加工程决策、设计、施工、管理及技术等方面的透明度，使公众对涉核活动增加了解。

(五)重视核安全奖励机制的法律建设。核安全立法应该是科技和法律的结合，对待科技不能仅靠惩罚来推动其前进和发展，而是应该给予奖励机制足够的重视。因此，在我国核能立法体系的基本法中建立相应的奖励制度是必要的。笔者认为，在具体的建立过程中可以充分借鉴现有科技立法中的相关奖励机制的立法原则和措施，同时参考核能发达国家在此方面的成功做法，使核能安全与核技术进步并驾齐驱。

(六)法律与技术相结合。核安全问题涉及很多技术性的问题，所以我国核安全法的制定要综合融合核能技术本身，也就是法律本身要包含科技成分，要走法律与技术相结合的综合路线。这就要求基本法应利用核能技术层面上的知识，并将核能利用中的问题具体化。除此之外，我国的核安全法律还应更多地致力于加强现实层面的指导意义，而不仅仅是限于追究违法责任。

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