浅析我国食品安全监管制度的完善

【摘 要】近年来我国食品安全问题不断，如红心鸭蛋事件、多宝鱼事件、阜阳劣质奶粉事件、三鹿奶粉事件等，履见不鲜。这些都已经严重地影响了我国食品行业的正常发展，影响了市场经济正常的发展秩序。究其原因，与我国目前食品监管不力有很大关系。本文通过对目前食品现状的分析总结，提出在监管方面的完善建议。

【关键词】食品安全；监管制度；监管体系；惩罚制度

从安徽阜阳的“大头娃娃”奶粉到“三鹿奶粉”事件，从苏丹红到瘦肉精再到增白剂，我国目前食品安全问题严重，究其原因，一方面是食品生产企业商业道德的丧失，比如三鹿集团就是个案例。三鹿婴幼儿奶粉的质量检测曾堪称业界领袖。央视曾有一期“中国制造”节目首集即推三鹿婴幼儿奶粉，称其经过1100 1多项检测关，并拥有“国家免检产品”、“中国驰名商标”、“中国名牌产品”等多项殊荣，产销量连续十多年全国第一，乳品科研制造能力达世界水准等等。这样的领袖企业，国家免检产品，却使得无数刚刚来到这个世界的幼小生命惨遭病魔，无数家庭伤心欲绝，原因很明显，企业在利益面前冲昏了头脑，打破了起码的道德底线，丧失了人的本性。另一方面，与我国食品安全的监管有很大关系。

首先，从监管的理念角度看，我国在社会经济发展、繁荣的过程中，由于长期以来的财物贫乏、人民生活水平偏低、温饱问题得不到解决的情况下，政府为解决人民日益突出的温饱问题，着重加强了食品生产领域的发展，促进了商业的繁荣与发展，但对于食品安全问题，不够重视。另外，改革开放以来，我国本着一切以经济建设为中心的指导方针，一味追求经济的发展，而未能从长远的角度看待发展，中央对各地方、地区的发展考核也很大程度上依赖于本地区经济的发展，这在一定程度上促使地方官员对“地方保护主义”的大力推行，并导致了的现象。“三鹿奶粉”事件就是个典型案例。河北省人民政府和石家庄市人民政府对“三鹿奶粉”监管的不作为，事发后对此事遮遮掩掩，不难看到为保护地方经济利益而产生的“地方保护主义”。

其次，从食品安全法律监管条例看还不完善，法规明细程度不够，缺乏系统性和完整性。

我国现有的食品安全法律体系是以《食品安全法》为主导，《食品卫生行政处罚办法》、《农产品质量安全法》、《食品卫生监督程序》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等多部单行的有关食品的法律和近百个配套规章和相关的食品卫生标准为主干，以及《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《产品质量法》、《标准化法》、《农业法》、《进出口商品检验法》等法律中有关食品安全的相关规定为补充而构成，但因立法分散，各个法律之间相对独立，缺乏系统衔接性和完整性，使得执法过程中的执法交叉和执法漏洞问题时常发生。

我国近几年的几起婴幼儿食品安全事件的起因都是因为食品的生产源头出现了严重的问题，例如，“三鹿奶粉”事件，当时出了问题的奶粉从指标上看都符合国家标准。但细查之下会发现，当时的国家标准只规定非蛋白氮在产品中的含量，但是没有规定非蛋白氮的来源。这为一些不法厂家提供了可乘之机它们利用三聚氰胺来“凑”指标。又如安徽“大头娃娃”事件，食用了毫无任何营养的奶粉，很多刚出生不久的婴儿成了畸形的“大头娃娃”，头脸肥大、四肢细短、全身浮肿。这种劣质奶粉不但蛋白质含量极低，钙、钾等矿物质和磷、铁、锌等微量元素的含量也都不合格，有的甚至还含有亚硝酸盐之类的杂质，导致患儿嘴唇青紫，食物中毒。在我国，很多食品生产加工企业规模小，加工制作环境条件差、加工设备简陋、技术匮乏，且食品质量意识淡薄，而我国许多食品的生产原料，大多来自于这种小企业、小作坊，在这些小作坊中，很多食品被随意的添加色素、防腐剂等一些对人体有害的添加剂，质量安全很成问题。而我国的法律体系对这种小作坊并无明文管理条例，新出台的《食品安全法》其中第29条第3款规定：“食品生产小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”可见，《食品安全法》也只是做了一个宏观性的、概括性的规定，具体的措施仍需要各地方制定法律，问题在于小作坊具有隐蔽性、流动性、技术检测操作性不强等特点，在短时间内很难解决其不合格生产的问题。

再次，从食品安全的监管体系看，我国目前食品安全监管体制的主要特点是：2采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。虽然《食品安全法》设立了食品安全委员会，但对我国现有监管体制改变的意义不大。这种分段监管，使监管信息无法有效下传，导致人力物力的浪费。

此外，我国目前还没有对监管主体的行政责任追究制度。行政机关有权依法行政，但行使行政权力的机关也应建立相应的追究制度，明确其权力与责任，使之更公平、公正的为人民服务。如果没有相应的责任追究制度会很大程度上造成权力的泛滥。如果目前这种监管主体法律责任体系不得到完善，那么类似“三鹿奶粉”事件中暴露出来的政府相关部门对食品安全监管的不作为仍将长期存在下去，因而也就不可能从根本上解决我国食品安全问题。

另外，缺乏有力的惩罚制度。《食品安全法》虽然规定了“退一赔十”的惩罚方式，但惩罚力度仍不能有效地遏制违法行为。

因此，完善我国食品安全的监管制度，已势在必行。本人认为应从以下几个方面进行完善：

首先，增强食品安全监管理念，做到时时刻刻以保护消费者权益为核心的食品安全理念，转变旧观念，关注食品品质及人的健康成长，关注消费者权益保护，促进和谐社会的发展。在出现安全事故时，尽管食品生产经营者应则无旁贷的负责，监管部门也要负起相应的监管失职责任。因此，监管人员必须树立食品安全意识，看重公众的身体健康和生命安全，不能怕招惹是非，“事不关己，高高挂起”，甚至姑息养奸。

其次，统一立法，完善食品安全法律体系统一，完善监管法律条例。我国应该结合国情，建立起以《食品安全法》为基本法，以《产品质量法》、《农产品质量安全法》等相关法律为专项法，形成基本法统筹专项法的基本法律格局，保持法制的统一性和完整性。在这个过程中加强现有法律法规的立、改、废，将各法律法规中有关食品监管的内容整合，尽可能减少和避免立法和执法上的冲突，完善系统化、专业化的食品安全法律体系。并保持普遍性和特殊的有机统一，形成完整、统一的食品安全法律保障体系。在内容上，要注意与相关法律的衔接统一，将其纳入食品安全监督法律体系。另外，完善食品安全市场准入制度势在必行。为了保证食品的质量安全，应进行严格制度控制，只有具备规定条件的生产者才允许在市场中进行生产经营活动。这样可以有效遏制某些以高额利润为目的而不择手段的违法生产家和商家，对零散难以规制与管理的小作坊、小摊贩，也是一种制约。

再次，完善食品安全监管体系。从国际社会食品安全监管的发展趋势来看，变分散管理为集中管理，提高食品安全监管效能是大多数国家的选择。

当前国际社会的食品安全监管模式大致有两种：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构，对全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题；另一类是以美国和日本为代表，食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但通过明确食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“农田到餐桌”全过程的监管3。针对我国，本人认为，首先，应尽快理顺各监管主体的职责，以提高监管效能。要明确和加强《食品安全法》中规定的食品安全委员会的法律地位，要突出食品安全委员会在食品安全问题上主导地位，明确监管部门、监管者及其作用，并进一步发挥地方政府食品安全监管的作用，充分协调好中央与地方的关系，发挥地方食品安全监管体系的作用。其次，应当学习发达国家的先进监管体制，以保障我国的食品安全。

另外，应进一步完善监管责任追究制度。遏制食品安全事件的发生，必须完善监管主体违法行政的责任追究体系。在明确赋予食品监管主体执法主体地位和执法职责权限的同时必须明确监管主体的行政责任4。俗话说：“绝对权力导致绝对腐败”，权力行使部门必须接受监督，才能使权力行使最大化的为人民谋取利益。此外，监管人员的责任范围也应记录在案。比如，对卫生监管人员要求其在完成验收过程后明确签署本人的姓名，一旦其所验收的食品发生安全问题就要惟其是问，追查到底。监管人员在涉及国计民生的食品安全监管工作中，应廉洁自律。这是对执法人员公平、公正、公开执法的基本要求，只有这样，才能维护公平、公正、公开的执法环境。同时，要严格接受食品企业和社会公众的监督。

加大惩罚性赔偿制度也很重要。在立法之初就要从严从重考量违法成本，加大违规违法成本。建议建立完善的信息库：对每个食品相关从业人员，尤其法人，企业骨干如原料负责人、生产负责人、质检负责人等建立完善的个人信息关联性数据库，并与当地现有公安系统（如户籍管理系统、出入境登记管理系统等）关联，且将食品安全从业年限、信用等级纳入其中，进行打分量化标识。建库初始，除包含基本信息，如姓名性别、国籍、年龄等外，还可以考虑将其健康、教育、配偶、子女及资产状况等纳入关联登记范围，以此来保证我们食品从业人员有能力从事相关工作，并且有能力承担如果发生食品安全问题带来的后果。食品从业人员信息登记库还需与社保、银行财产信息库关联，保证经济处罚的落实执行。此外，还可以考虑将此系统库与公共交通运输系统关联，以保证公安能在第一时间掌握责任人的行踪。

对于处罚，可参考美国的召回制度，按严重程度分为三种：尚未造成严重危害后果的（如一般性人体危害、非致命、可治愈、无后遗症）处三年以上十年以下有期徒刑；致人重伤、死亡，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；损害极端严重的，处死刑或无期徒刑。触犯食品安全相关标准法律的人，立案取证庭审宣判期间，银行账户及资产交易一律冻结，并一律在看守所羁押。只有加大力度惩治不法分子，才能有效遏制食品安全问题的发生。试想一下，如果在安徽“大头娃娃”事件发生后我国便严格立法处置不法分子，令其支付高额赔偿并加以刑罚（无期或死刑），以警戒社会其他不法分子或不良企业，那么之后的“三鹿奶粉”事件可能就不会发生了。如果食品企业都凭良心做事，大家也都不会跑到香港去买婴幼儿奶粉了，也就根本不会出现令国人羞耻的香港奶粉“限购令”了。

4月1日施行《北京市食品安全条例》中首次规定“生产经营有毒有害食品触犯法律终身行业禁入”，这无疑会在一定程度上遏制食品安全事故的发生。

注释：

1.

2.董世玮.我国食品安全基本法研究[D].四川大学，

3.张继宗.发达国家对食品安全的监管及启示[J].中国工商管理研究，2005（9）.

4.李南南，高凛.从“三鹿奶粉事件”评述我国食品安全监管制度[D].内蒙古电大学刊，2010（1）.