公共财政支出结构优化分析

公共财政支出作为政府实现其职能的基本经济手段，体现政府的意志和政策，不同的支出规模和结构，会产生完全不同的政策效果。在构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会背景下，对于省一级地方政府，公共财政支出结构直接影响地方政府构建社会主义和谐社会的能力。

一、公共财政与和谐社会的关系

公共财政是构建和谐社会的物质基础，起着重要的支撑作用，体现着执政能力建设的成效。

1．公共财政适应构建和谐社会的客观要求

通过建立公共财政体制，把公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平、促进经济协调发展等方面的职能作用，保障和推进经济社会全面、协调和可持续发展。

2．公共财政推动社会主义和谐社会建设

公共财政所履行的收入和资源配置职能是以政府与市场活动边界的准确界定为前提的分配。市场机制无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。因此，公共财政主要致力于解决资源过度开发、自然环境不断恶化、贫富两极分化等问题，在解决市场失灵的同时防止行政失效。公共财政所追求的是社会全面、协调的发展，是以满足社会公共需要和社会公共利益为宗旨，促进经济、社会和人的全面发展。

3．公共财政为构建和谐社会提供制度保障

首先，健全公共财政制度是财政部门的职责所在；其次，改革收入分配制度和健全社会保障制度，是公共财政直接参与的重要内容；最后，完善民利保障制度、健全法律制度以及完善司法体制机制，需要公共财政发挥保障作用。由此可见，通过公共财政而建立起的制度性保障，是构建社会主义和谐社会的基础。

二、黑龙江省财政支出结构的现状分析

“十五”期间，黑龙江省财政收入稳步增长，财政保障能力不断增强。同时，按照国家构建公共财政基本框架的总体目标，不断调整优化支出结构，转变财政支持经济发展的方式，努力解决财政支出保障上的“缺位”和“越位”问题，加速了公共财政的建设进程。

（一）黑龙江省财政支出结构优化的进展

1．财政支出有进有退，重点支出得到较好保障

在向公共财政目标逐步转变的改革实践中，各级财政往往面临“越位”一时退下、“缺位”难以及时补充到位的境况。“十五”期间，黑龙江省财政在财力有限的条件,努力按照建立公共财政的要求，财政支出较好地体现了“优化结构、有保有压”原则，优先保证了机关事业单位职工工资、社会保障等重点支出和农业、教育、科技等法定支出，并加大了对社会发展薄弱环节的支持力度。

一是通过转移支付，解决县乡普遍存在的拖欠机关事业单位职工工资和工资标准不统一等突出问题。到2001年底，全省兑现县（市）历年欠发的机关事业 单位职工工资6.5亿元；2003年解决了县乡工资标准不统一、发放不同步问题：2004年和2005年，省财政专门安排转移支付资金，帮助县（市）兑现了省政府以前年度出台的8项津贴和补贴。

二是“十五”期间社会保障支出年均递增24.8%，有力地支持了社会保障体系建设，全面完成了城镇社会保障体系试点任务，确保了企业离退休人员基本养老金、国有企业下岗职工生活费和城市居民最低生活保障金的按时足额发放。

三是农业、教育、科技支出年均增幅分别为25.4%、17%和14.9%，均高于同期经常性财政收入的增幅，较好地支持了各项公共事业的发展。

2．完善县（市）乡财政管理体制，加大省对县（市）转移支付力度

通过加强县级财源建设，有效地增强了县（市）财政能力，遏制或扭转了城乡之间在经济发展与资源配置上差距加大的势头，为全省经济与社会协调发展提供了有力保障。

一是省级财政充分调配各种财力资源，逐年加大对下转移支付力度，一般性转移支付额由2000年的9．5亿元增加到2005年的32．5亿元，加大了对财力薄弱的地方政府的财政转移支付规模和力度，资金更多地用于扶持社会发展领域中的薄弱环节，加大对劳动就业、职业培训、生活保障、社会弱势群体救助以及公共卫生、公共安全等与人民群众切身利益直接相关领域的投入力度，让人民群众共享改革发展成果。

二是通过实行“转移支付资金由省核拨到县”、“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”等一系列制度创新，完善了省以下财政体制和资金管理办法，提高了县级财政及县以下基层组织行政职能的财力保障程度，有效改进了基层财政、财务状况。

3．财政支出结构逐步优化，公共财政特征日益明显

从2000年至2005年的支出结构变化中可以看到，黑龙江省财政支出结构不断走向优化。体现公共支出的教育、社会保障支出得到优先发展，支出比重分别由“九五”末期的12.83％和12.69％上升到“十五”末期的13.53％和 13.94%；公检法司支出也稳步增长，支出比重由“九五”末期的5.75％稳步提升到“十五”末期的6.06％。与此同时，政策性补贴支出比重由“九五”末期的11.63％下降到“十五”末期的5.53％，企业流动资金的供给已退出财政保障范畴。

在向公共财政目标逐步转变的改革实践中，各级财政往往面临“越位”一时退不下、“缺位”难以及时补充到位的境况，黑龙江省的财政支出结构目前也存在着这类问题。为此，必须按照市场经济发展要求，对财政支出结构进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”并存的顽症，突出公共财政特征，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为和管理方式、全面适应构建和谐社会所要求的支出结构框架。

l．优化公共投资支出结构，适应经济发展需要

经济发展是社会和谐的基础。美国学者马斯格雷夫对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后认为，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而这类基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，又具有较大的外部性，私人部门不愿投资或没有能力投资，因此需要政府提供，为经济发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”问题。据这一理论，黑龙江省公共支出结构具体应从以下方面进行调整：第一，积极探索公有制多样化的实现形式，加快国有企业改革。财政要逐步取消对竞争领域国有企业的亏损补贴，停止弥补国有企业资本金的作法，慎用企业贷款贴息和担保方式，不再干预微观企业的经济活动。通过产权改革和股份制改造，解决企业的流动资金和资本金不足问题。第二，要继续在能源、邮政通讯、交通运输和农业等方面增加投资，提高基础产业的供给水平。对供水、排污、煤气、公共交通等公用事业，可以增加投资加快发展，同时其政策性亏损由财政弥补，以保证居民的福利。另外，根据国民经济发展规划，政府可投资发展某些高新技术产业，力争达到国际水平。第三，财政要保障非经营性的基础设施和公共工程建设。包括：（1）增加对道路、桥梁、农田、水利等基础设施和城市公共设施的建设投资。（2）在发展商品市场的同时，保障对低收入者提供廉租住房投资。(3)逐步扩大环境保护方面的投资支出，如重视生态保护，加大对治理河流、空气污染工程和国土整治、 城市绿化的投入等。

2．支持公共服务需要，进一步加强社会公共性开支

社会公共服务涉及面很宽，包括科技、教育、卫生、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家公共支出结构中一项十分重要的支出。

结合黑龙江省的实际情况，在保障公共服务支出方面，黑龙江省近期可从以下方面落实具体工作。

一是在教育方面，“十五”期间黑龙江省比较重视对教育的投入，但从教育发展的需求来看，教育投入还明显不足，尤其是农村义务教育投入。今后黑龙江省还应加大教育投入，优化教育支出结构，增加农村义务教育支出，支持职业教育和高等教育协调发展。实施农村义务教育经费保障机制改革，推进城乡义务教育均等化，特别是加大中小学危房改造的推进力度；认真落实农村义务教育阶段“两免一补”政策，探索将城市低保家庭学生纳入“两免一补”范围；支持职业教育特别是中等职业教育以就业需求为导向，为振兴老工业基地提供更多的高技能人才和高素质劳动者；支持高校重点学科、重点专业、重点实验室建设，进一步提高高等教育质量。

二是在科技方面，黑龙江省财政科技支出比重在“十五”期间有一定的回落，科技支出占一般预算支出的比重从2000年的0.71％下降到2005年的0.43%。近期在科技投入方面，要巩固开发类科研院所转制改革成果，探索公益类科研院所转制改革，调整科技支出结构，启动科技基础条件平台建设工程，整合科技资源，逐步建立多元化投入机制，深入实施科教兴省战略和人才强省战略，进一步支持科技发展，加快科技创新，将科研优势变为经济优势，促进科技成果转化为生产力，更好地为振兴老工业基地服务。

三是在文化方面，建立文化投入的稳定增长机制，加大对公益性文化事业的支持力度，促进文化事业和文化产业的发展。要支持全面繁荣文化事业，加强文化基础设施、特别是农村文化设施建设，继续实施“文化信息资源共享工程”；加快文化事业改革，发展文化事业和文化产业，丰富人民群众精神文化生活，全面推进边疆文化大省建设：大力发展体育事业，支持以重点体育场馆设施为龙头、群众健身设施为基础的体育基础设施服务体系建设，进一步建立和完善全民健身服务体系和网络，促进竞技体育的发展。

四是在生态环境保护方面，采取“政府组织，企业运作，市场融资，财政扶持”的方式，重点支持城市、农村和矿山环境保护、污染源综合治理等项工作，发展循环经济，保护生态环境，使环境污染得到有效治理、环境质量明显改善，加快生态省的建设。

五是在医疗卫生方面，急需加大对城市、农村医疗卫生方面的支出。要推动深化医疗卫生体制改革，重点支持推进新型农村合作医疗制度建设，争取在“十一五”期间建立覆盖全省的新型农村合作医疗体系，支持城乡医疗救助制度建设和医疗卫生改革，加大各级财政资金投入，完善公共卫生体系。

3．优化政府运行成本，减轻财政支出压力

按照科学发展观的要求，发挥政府应有功能，维护社会安全和稳定，为此，要保障政府正常运行的开支。从总体来看，黑龙江省的行政管理支出偏高，财政供养人员管理失控，规模庞大，占公共支出比重不尽合理。进一步转变政府职能，精简机构、压缩人员编制，提高政府机构的办事效率，严格控制行政管理支出增长，是今后一个时期政府及财政部门的一项重要任务。因此，应从以下几个方面对政府的行政开支进行规范：第一，全面推进政府机构改革。对政府的职能要按照市场经济的要求进行重新界定，将政府职能及管理方式要从分指标、分项目、分资金等逐步转移到法制建设、宏观调控和间接管理上来，解决政企不分、政事不分问题。要根据职能设置政府机构、确定政府编制，撤销按产业设置的专业经济管理部门，改革政府机构上下对口的格局，形成精简高效的政府行政体系第二，将机构编制管理纳入法制化轨道。实行机构编制的立法，增人增机构必须依据法律规定、按照法律程序进行，改变机构编制管理的无序状态。第三，严格控制经费开支。一切开支都要按照财务制度和批准的预算办理；一切开支都要置于严格的财务、审计监督之下；对任何违反规定的行为都要依法进行惩处。

在规范行政开支的同时，认真贯彻以人为本的要求，按照国家和省规定的各项工资、津贴项目和标准，规范和足额发放机关事业单位职工工资，逐步提高职工收入水平，努力缩小地区间差距。

4．改革财政支农机制，增加农村财政投入

黑龙江是农业大省，解决“三农”问题最关键的还是要增加农民收入，减轻农民负担。黑龙江省对农业方面的支出横向比较不算低，但作为农业大省，农业投入显得相对较低。特别是黑龙江省农业基础设施落后，用于这方面的支出应该要高于其他省份：从纵向比较来看，黑龙江省在“十五”期间用于农林水气象支出呈快速下降的趋势，林水气象支出占一般预算支出比重从2000年、2001年、2002年的7％，直线下降到2005年的4.02％。今后要加大这方面的支出比重，同时按农业支出的性质来调整农业支出的内部结构。

5．完善社会保障制度，加大社会保障支出

社会保障需要纳入国家和地方财政政策规划统筹考虑。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善失业保险及城市居民最低生活保障。随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。

从发达的市场经济国家财政运行中不难发现，社会保障支出比重不断上升已成为财政运行发展的一个基本规律和国际经验。目前结合黑龙江省实际情况及国家建设公共财政的要求，应从以下两方面优化社会保障支出：第一，适时扩大社会保障范围。社会保障不应局限于国有单位，还应包括非国有单位。在继续完善养老保险制度的同时，要适时扩大医疗保险和失业保险的范围，彻底打破城乡、所有制和劳动者身份界限，使社会保障覆盖到全体社会公民。同时，坚持社会保险资金由国家、单位和个人共同负担原则。社会福利救济不仅要注意对低收入者的生活救济，还要重视对贫困户的医疗救济，确保没有参加医疗保险的低收入者能享受到基本的医疗服务。要制定并实施农民和进城农民工的社会保障政策；完善并落实促进就业再就业的各项财税扶持政策，不断完善并积极支持就业和再就业的技能培训、职业介绍、岗位补贴、税收减免等优惠政策的落实，足额安排各项财政补助资金，千方百计增加就业岗位，积极做好促进再就业与失业保险、城市居民最低生活保障等制度的衔接，建立下岗失业人员再就业的长效机制；加大对农村敬老院、城市福利院维修改造的投入，支持城乡社会福利事业的发展；加大对公共卫生体系建设的投入，提高全省防病治病水平，为全省人民提供可靠的医疗卫生保障。第二，要重点对低收入者，特别是农民进行生活资助。财政分配属于二次分配，二次分配应注重公平。为此，就要从财政分配入手，缩小居民的收入差距，保证社会公平。

全面构建公共财政体系，完善优化公共财政支出结构，解决财政供给上的“缺位”和“越位”等问题，不仅需要全面综合配套改革，而且也需要一个较长期的过程，向公共财政转型对政府与财政来讲都是一场深层“革命”。