我国公共产品供给中政府应扮演的角色

摘要:在现代社会的整个运行过程中,公共产品变得越来越重要,与人们的生产生活有着密切的关系。由于公共产品的非排他性和非竞争性,提供公共产品就成为每一个政府的职责,但是这并不意味着由政府提供公共产品是高效的。本文以新公共管理理论为视角,揭示出当前我国政府在公共产品供给中所存在的缺陷,以此来分析政府在公共产品供给过程中的主要职责和应扮演的适当角色,以提高公共产品的供给效率,更好地满足公共需求,构建和谐社会。

关键词:公共产品 新公共管理理论 政府 第三部门

一、新公共管理理论中的公共产品供给问题

公共产品泛指公共行政组织或国家行政组织所提供的用于满足社会共同需要的产品,即公共产品是指使用和消费上不具有个人排他性的产品,是一种共享性的产品。萨缪尔森认为:“公共产品指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费的产品,私人物品的总消费量等于所有个人的消费量总和,在公共产品上,个人消费等于集体消费。”[1]

公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指那些为整个社会共同消费的产品,一般由政府来提供,具有非排他性和非竞争性。准公共产品可分为自然产品,如水、电、煤、气等;以及优质产品,如教育、医疗、交通等。准公共产品通常只具备上述两个特性之一,而另一个却表现不充分。在我国,自然产品的供给几乎被政府垄断,但其效率却不高,而对于优质产品的提供,政府却很少作为。

从20世纪80年代末开始,在全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的背景下,新公共管理理论应运而生。传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共产品,而新公共管理理论认为,政府的主要作用应该限定在核心公共领域,为整个社会提供导向功能和服务功能。公共产品提供的主体有三种:政府部门、非政府组织(即第三部门)、私人部门。新公共管理重新划定了政府、私人部门、非政府组织在提供公共产品中的作用。严格划分了公共领域、公众领域与私人领域,政府不能干预公众领域与私人领域的活动,政府的活动要严格限制在公共领域的范围内;政府的职能应是提供纯粹的公共物品;市场的失灵要由市场来解决,政府应该与市场形成合作关系从而纠正市场的失灵,而不是取代市场。

二、我国公共产品供给中政府应扮演的角色

根据新公共管理理论的阐释,伴随着第三部门的出现及发展,第三部门越来越成为市场部门和政府部门的必要补充,因此,公共产品提供方式的多元化趋势已成为社会发展的必然要求。借鉴西方公共产品供给的经验,中国实现公共产品供给的多元化,应调整自己在公共产品供给中的角色。在制度安排上的重大调整是收缩政府与公共部门活动的范围和规模,改进政府提供公共产品的方式,并在国家宏观调控的指引下,将市场和第三部门引入公共产品供给领域。然而,某些公共产品由市场和民间组织供给决不意味着要完全脱离政府,相反,政府在公共产品的多元化供给中发挥着至关重要的作用。

1、政府作为宏观调控者

大力推行公共产品生产和提供的市场化,将私人和社会资本引入公共产品供给领域,需要政府的宏观调控。首先,政府要对公共产品的市场供给明确市场准入制度。明确私人投资公共产品的领域,逐步扩大准入范围,诱导市场参与,强化公共产品供给的竞争。其次,政府要对市场提供公共产品进行必要的价格管制和利润管制。私人取得某一公共产品的产权后,可形成某种垄断优势,不利于公共产品的有效供给。政府有责任对公共产品的私人供给进行必要的规制,在保障投资者获取一般正常利润的基础上,规定公共产品的收费限价和合理的利润水平,并在可能的情况下引入多个竞争者,减少垄断,以切实保护公众的权益。第三,政府要对政府部门、第三部门、私人部门的公共产品供给范围进行调控,有效地分配角色、任务,并激励他们各尽其能,各司其职,充分发挥自身在公共产品供给中的作用,提高公共产品供给的效率和质量。

2、政府作为生产、提供者

首先,要科学地界定政府提供公共产品和服务的范围。政府生产提供公共产品和服务,不仅要根据社会需求,还要充分考虑政府的可支配资源即财政资金的供给能力,并非有社会需求的公共产品和服务政府就必须提供,应充分发挥第三部门和私人部门的作用。例如,水、电、煤、气等自然产品,政府可以将生产、供应权利下放给第三部门或者私人企业,可以降低政府支出,提高公共产品供给的效率。其次,政府提供公共产品和服务的领域,还必须与政府的管理能力相适应。因此,政府应主要提供那些需要凭借强制力才能够有效提供的公共产品,如国家的安全和社会的稳定、法制规章等;还有私人资本不愿意进入或进入不足的领域,如科教文卫、大型基础设施和其他具有较大外部性的建设项目及大型不可再生资源建设,以及对国家长期发展具有战略意义的高技术开发、高风险资本支出项目。而对于这些政府提供的公共产品,为了提高供给效率,有必要在生产提供过程中引入竞争、激励和监督机制,适时进行市场调整。再次,在私人提供公共产品的过程中,政府有必要对公共产品的消费者给予某种支持。因为公共产品的消费者一般是分散的,而且同样由于理性经济人的原因,消费者容易陷入集体行动的困境,不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。在这种情况下,政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。如组织消费者成立关于该种公共产品的消费者协会等,以采取有效的集体行动,加大同公共产品私人供给者谈判的筹码,促使私人提高其所提供的公共产品的品质。

3、 政府作为支持者

首先,政府通过提供财政补贴和税收优惠支持引导市场和社会组织提供公共产品。我国现阶段对于一些准公共产品,例如基础科学、高科技、教育、环保等公共产品,由于政府财力有限、私人企业不愿投资等原因,往往供给不足。加上我国目前非营利组织资金严重短缺,力量弱小;而私人资本的力量也仍然较小。如果政府对他们在这些领域供给公共产品给予一定的资助,显然可以引导和鼓励更多的民间力量在提供科研、技术开发以及教育等这些公共产品方面发挥作用。其次,政府要扶持、培育第三部门的发展。一般说来,在西方发达市场化条件下,劳务、资本等资源都由市场来调节,而第三部门的作用是针对这种调节的弊病即“市场失灵”的。但在中国,第一、第二部门发展恰恰要得力于第三部门的发展,“市场有效”“民主国家”要以第三部门的发展为条件。我国的民间组织作为与政府、企业并列的第三部门,在公共产品供给方面发挥了很好的作用。因此,政府要加强对民间组织工作的领导,重视、支持民间组织开展工作。

4、政府作为监管者

由于政府和公共部门公共产品供给的垄断,必然会造成公共产品攻讦的寻租腐败,按照布坎南的寻租理论,放松甚至取消政府管制,提高经济的自由化水平、创造公平的竞争环境,是消除寻租的好办法。但是,只要有公共领域存在,政府对经济的管制就会存在,因此腐败现象必然发生。但是政府作为监管者,可以把自己管制限制在必要的范围内,把市场机制引入公共服务领域,有条件地实行民营化,更加完善法律规章,减少政府行为的随意性,从而降低腐败,保证公共产品的有效供给。此外,无论是纯公共产品,还是准公共产品,其目的都是为了满足公众需要,实现某种公共利益,因而具有公益性质。而公共产品的私人供给者,由于理性经纪人的特点,可能会做出某些有违公共利益的行为,也同样会存在低效率等情况。因此,出于公益的目的,政府的干预行为是非常必要的。

三、 总结

由于公共产品的非排他性与非竞争性,以及考虑社会公平、公正等问题,导致市场在提供公共产品时存在着失灵现象,加之公共产品的思想起源于对政府职能的讨论,所以传统的观点认为政府是公共产品最好的提供者,公共产品也只能由政府来提供,新福利经济学家还从理论的高度论述了政府提供公共产品的必然性。几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共产品的当然提供者,但是在实践中,我国政府在公共产品供给中出现许多问题,导致公共产品供给不足和效率底下。在我国政府转型期间,政府应如何转变职能,从而保证公共产品的有效供应,新公共管理理论给了我们许多启示。新公共管理理论认为政府在公共产品供给中应发挥导向作用、领导作用和服务作用,合理地分配政府、第三部门以及私人部门的职责,有效地为公众提供公共产品,满足公众需要。

参考文献:

[1] 保罗.A・萨缪尔森:《公共支出的纯理论》,载《经济学和统计学评论,1954

[2] 迈克尔・麦金尼斯:《多中心体制与地方公共经济》,上海:上海三联书店,2004

[3] 张康之.论“新公共管理”[J].新华文摘, 2000, (10).

[4] 顾丽梅:《信息社会的政府治理》 天津人民出版社,2003

[5] 彭和平:《公共行政管理(第2版)》,北京市:中国人民大学出版社,2004年

[6] 叶文辉:《中国公共产品供给研究 理论、实践与改革》高等教育出版社,2004年

[7] 邓微:《政府经济管理创新》,研究出版社,2006年

[8] 王海青:我国公共产品多元供给中政府的角色定位[J]. 吉林财税高等专科学校学报,2005年第2期