论地方社会救助立法的地方性

摘要：地方立法的地方性特征是地方立法的灵魂。地方社会救助立法当然也应该把握好地方性这一特征，以明确地方立法相对于中央立法的定位，防止照搬照抄上位法和同位阶法的地方“二次立法”的出现，使地方社会救助立法应有的作用和价值得以发挥。地方社会救助立法的地方性特征应在立法主体、立法权限和立法内容上有所体现。

关键词：地方立法；社会救助；地方性

中图分类号：D923.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）31-0118-02

《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》已经在向全社会公开征求意见后进一步于2009年4月形成了《中华人民共和国社会救助法（修改稿）》。而在这之前，作为地方先行性立法，地方社会救助立法早已启动，自上海市于1996年制定了《上海市社会救助办法》后，1998年12月31日广东省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《广东省社会救济条例》，此后其他各地方相继制定施行了相关的社会救助实施办法，而这其中的地方性法规或规章的有效制定无一不需要建立在对地方社会救助立法的地方性的认识和理解之上。

一、立法主体的地方性

根据立法法第63条和第73条的规定，一般地方立法主体主要为：一是省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，这一立法主体可以制定地方性法规；二是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，这一主体可以制定规章。这两个立法主体都为地方立法主体，承担着地方立法职责。具体到社会救助立法，在社会救助的实践在中国展开过程中，政府一直扮演着不可或缺的重要角色，而地方政府则是社会救助制度的最先探索者和实践者，在总结了大量实践经验的基础上，地方政府提炼出适用于地方的社会救助单行法规，比如上海市在实施社会救助的过程中，制定了《上海市社会救助办法》这一政府规章，其中指出“本办法所称的社会救助，是指由政府部门和有关单位共同承担责任、对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民提供必要的物质帮助的社会保障制度。”又如，河南省政府关于《河南省〈城市居民最低生活保障条例〉实施办法》中规定：“持有本省非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”由此，地方社会救助立法中承担着探索、实施、制定社会救助制度的职责的是国家机构中的地方政府，当然，地方人大及其常委会也在加强关注民生的立法的同时注意推进社会救助立法的调研工作等相关工作。

二、立法权限的地方性

相对于中央立法权而言，依法规定，地方立法权限的地方性一方面体现为“权力受限”，这里的权力受限是指地方立法不能越权同时坚持不抵触原则，既不能针对狭义法律的专属立法事项进行地方立法，也不得与宪法、法律、行政法规等上位法抵触。另一方面，地方立法权限的地方性体现为“权力受授”。根据宪法和立法法以及相关法律规定，地方人大及其常委会可以为执行法律、行政法规的规定，针对需要根据地方的“实际情况作具体规定的事项”以及“属于地方性事务需要”的事项来制定地方性法规。而地方政府规章的制定权限是可以“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要”以及属于地方的“具体行政管理事项”来制定。根据以上规定，学界一般将地方立法划分为以下三种类型：一是自主性地方立法。所谓自主性立法事项一般指立法法规定的“地方性事务”和“具体行政管理事项”。比如河南省历史文化遗产的保护事项。二是执行性地方立法（也被称为“实施性地方立法”）。执行性地方立法事项一般是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要”，根据“实际情况作具体规定的事项”。例如《义务教育法》、《水土保持法》、《城市规划法》等法律，都在专条中明确规定省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法和本地实际制定实施办法。三是先行性地方立法。除国家专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

本文认为，具体分析到社会救助立法权限的地方性，可以说，地方社会救助立法在不同时期前后属于先行性地方立法和执行性地方立法。在中央层面的社会救助法制定生效前，各地方基于关注民生的政府关怀和建立解决地方贫困问题长效机制的行政责任考虑，发挥地方的积极性和主动性，探索制定了相关社会救助法规、规章或非规范性文件，这些便属于先行性地方立法。这一地方社会救助立法发展的过程正是地方先行性立法发展的过程。以创设城镇居民最低保障制度为起点，1993年为上海市尝试创设社会救助制度的初始年。1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、总工会联合下发了《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起实施最低生活保障制度，标准为月人均120元。这一文件的下发，标志着我国最早的最低生活保障制度出台，从此，地方社会救助制度改革的序幕被拉开。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了最低生活保障制度。1997年，基于对地方试行的社会救助制度的肯定，民政部发出了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，同年，《上海市社会救助办法》正式实施，继而《广东省社会救济条例》①于1999年3月1日起实施，至此，形式多样的各地方社会救助制度相继建立。此后，各地方社会救助立法进入完善阶段。在这个过程中，各地方根据地方实际和地方需要，分别建立了与地方发展相适应的先行性地方社会救助立法，这一立法具有探索性、开创性的特点，这也正是地方社会救助立法地方性的体现。这些地方社会救助立法的成熟和完善为中央层面的社会救助立法提供了丰富的立法素材和立法经验，推动中华人民共和国社会救助法的制定和实施，尽管目前中央层面的社会救助法仍处于草案征求意见阶段，但可以预见时机成熟后即会实施生效。而在中央层面的社会救助法实施生效后，根据相关法律规定，在国家制定的社会救助法生效后，地方社会救助立法与其相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。此后，地方社会救助立法的地方性将转变为地方执行性立法的制定。各地方着手制定立法实施细则，保障中央社会救助法全面有效实施。总之，无论是先行性立法还是执行性立法，地方社会救助立法都是在坚持“有限权力”的原则下，行使法律授予的立法权。

三、立法内容的地方性

立法内容的地方性是指地方立法的各项规定要在不与中央立法相抵触的前提下，根据地方实际和地方需要，在立法内容上体现地方特色。坚持立法内容的地方性，这是地方人大和政府立法的一项基本原则，也是宪法和法律授予地方立法权的主旨所在。如果一个地方的立法全无地方特色，完全对照上位法和同位阶法，依葫芦画瓢，那么地方立法除了增加立法成本之外就难有其他意义了。然而，很多研究者们发现，令地方立法理论界和实务界寻味和尴尬的恰恰是：“在进行执行性地方立法和补充性地方立法时照抄照搬大法，无从体现地方特色”[1]。“有些地方立法或照抄照搬法律条文，把法规的架子搞得很大，既不严肃也不解决实际问题，给人以千孔一面之感，或生拉硬套外国的一些规定，与本地的实际情况相去甚远，制定的法规往往南辕北辙颇有不伦不类之嫌”[2]。另外，在制定先行性立法时，有地方照抄照搬其他地方的立法，使一些符合本地实际、有特色、能解决问题的内容被淹没了。如此，地方立法内容上的地方性成了美丽的花瓶，口头的摆设了，其作用和价值难以发挥。

而坚持地方社会救助立法内容上的地方性，就要坚持地方社会救助立法的地方特色。在目前地方社会救助立法处于先行性立法阶段之时，地方社会救助立法尤其需要避免各地方之间的“拿来主义”作风。各地方社会救助立法要结合地方需求，符合地方实际。具体而言，社会救助制度在全国范围内具有共性安排的同时，在各地方应表现出一些差异特点。在各地方的社会救助各个项目中，居民最低生活保障制度、医疗救助制度、住房救助制度、法律援助制度、临时救助制度表现出了较明显的差异特征，它们中的每一项制度在具体对象、具体标准、具体方式上都有所不同，例如，关于居民最低生活保障标准，2011年12月北京市人均低保标准500元，河南省人均低保标准233元，甘肃省人均低保标准207元[3]。除上述地方社会救助立法特点外，有些地方尝试进行制度创新，创设了地方特有的就业奖励制度、阳光超市、社会救助资金筹集和经费保障制度、社会救助资金使用制度等，这正体现了地方社会救助立法的地方性。

参考文献：

[1]李燕.论地方立法中的地方特色[D].北京：中国政法大学，2002：28-33.

[2]孙长文.简论地方立法从实际出发的原则[M].济南：山东人民出版社，1991：85.

[3]民政部社会救助司.2011年12月全国城市低保情况[EB/OL].中国社会救助网，http：///item/aa3b731e91fd473b-bba6-c7f85bdbad42.aspx，2012-07-16.