政府雇员制五年起伏

我们发现一个有趣的现象：政府一方面从外界聘请专业人士做政府雇员，另一方面又鼓励公务员下岗创业。而这两方面，都不是特别成功。要解释这个现象，需要审视一下公务员体制。

2006年，媒体报道北京市海淀区以20万年薪聘请7位政府雇员，并颁布了《海淀区政府雇员制暂行办法》。近日当记者赶去采访的时候，当初的雇员已经难觅踪影。一位办公人员说：“这项工作我们已经不做了。”

无独有偶，2004年曾给政府雇员开出全国最高年薪而引起媒体关注的无锡市，其政府雇员制尝试也淡出了人们的视线。从2002年吉林省最早试行，到各地纷纷仿效，再到归于沉寂，政府雇员制5年起伏之路的背后究竟是什么？

闪亮登场后的沉寂

中国人事科学院人事政策研究室主任李建钟这样解释政府雇员制实行的初衷，“这是我国公务员队伍建设的实际需要。它有助于打破公务员身份的终身制，建立比较灵活、高效的管理机制；还有助于引进特殊的、急需的管理和技术人才，激发公务员队伍的活力。”李建钟评论说，“从国际上来看，随着公共管理体制的改革，增加短期聘任制公务员也是一个基本趋势和潮流，它改变了公务员职务常任的传统管理方式。”

在英国，除核心司的部分高级官员还沿用委任外，其他公务员都实行契约聘用。而美国常任制公务员已经由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%。

从我国实际来看，各地以聘用关系为基础的“政府雇员制”在最初闪亮登场之后，似乎已渐归平淡。

北京市海淀区人事局一位不愿透露姓名的官员对《决策》记者抱怨：“这项工作已经基本停了，因为到了具体的执行，编制怎么办，财政怎么算，什么岗位需要招聘这样的雇员，甚至政府雇员究竟如何定义，都不明确。”

政府雇员，本质上是聘任制公务员。“但‘雇员’的概念并不能直接表示‘聘任’的意思，因为所有国家工作人员都可以称作国家雇员。《公务员法》选择用‘职务聘任’而不是‘雇员制’来表述这一任职方式，能更准确地反映这种以合同为基础的人事关系。”李建钟向《决策》记者解释，“聘任制是一种以契约为基础的、具有灵活任期的任职方式，原来是行政隶属、职务常任，现在是平等协商、聘期灵活，与公务员选任制和委任制在人事管理上有明显的差异。”

那位官员之所以产生疑问，是因为政府雇员制尚无全国性的统一部署。在无锡等地，雇员不占行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门；珠海市政府雇员虽不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇。虽然均以聘用关系为基础，形式却很多样。

除了北京，同样没有继续践行雇员制的是无锡市。2004年，无锡市通过笔试、面试、电视公开选拔等程序，以50万和30万的年薪聘请了两位雇员，分别担任对日招商首席代表和无锡市首席电视节目主持人。

招商首席代表颜兵，2000年获日本横滨国立大学国际经济法硕士学位。此后，在多家日本上市企业就职，负责对外投资决策等。他作为政府雇员的工作，简单讲就是三项：一是招商引资；二是为政府出谋划策，制定对日外经贸政策，研究日本经营投资方式，寻找与无锡的对接点，提出适合无锡的招商模式；三是为驻无锡日资企业提供服务。

2006年合同到期之后，双方没有续约，引发媒体轩然大波，无锡至今未招新的政府雇员。“我们现在都不愿意再提这件事，这成了我们的心头之痛。”时隔一年，无锡市人事局一位官员用仍然带有痛感的语气对《决策》记者说，“我们的出发点很好，可是却被媒体炒作的变了样，让双方当事人都受到了伤害。”

媒体在此之后，甚少再提政府雇员制这个名词。从这些迹象来看，政府雇员制似乎是沉寂了。

遭遇尴尬的原由

政府雇员制沉寂的原因，跟此项制度还缺少相关配套有关。政府雇员不仅编制和财政都不好解决，而且工作绩效不易考核。

无锡市与颜兵停止续约时，有媒体断言，不再续约的原因是颜兵没有完成5000万元的招商任务。事实上，双方均不认可这个说法。官方称不再续约是出于颜兵个人意愿。颜兵认为这只是正常的合约到期，不是任务没有完成的缘故。无锡市与颜兵签订的合同上虽然有5000万的招商任务，但并没有规定如何对之进行考核。

颜兵对《决策》记者说：“5000万究竟怎么衡量？如果是我带来的投资商，最后不是经过我来签约，或者他当时没有来签约，但通过我了解了无锡，几年之后再找时机签约，那是否算我的招商业绩呢？”很明显，数字是明确的，但是考核的方法并不明确。甚至包括写报告，“一份有价值的报告可能比100份没有价值的报告更有益社会，那么报告的价值该怎么衡量？数量不能决定质量。”

对无锡来说，颜兵带去的并不仅是招来的日资企业。他通晓日语及日本文化，对日本500余个行业的上千家企业进行过系统研究。凭借其在日本企业界良好的人脉关系，其在任两年中，曾组织上百批次的日商到无锡考察，单是给政府的报告就写了十多个，太湖国际科技产业城就是颜兵提出并规划的。对招商目标企业的选择，更是他精心研究过的，“一个企业为何要到你这里来，他需要的是什么，他来了之后是否能够盈利，是否符合本地区长远发展的蓝图，这些都是要统筹考虑的。否则就不能够实现双赢，简单的拉来资金绝不是我们所要的。”这是一种很科学的招商思路。

工作的效果无法用金钱衡量，如果考核办法不科学，那么高薪就很难让外人信服。无锡市媒体曾就给颜兵的50万年薪进行过大讨论，结论是“值”。但不是每个地区每位雇员的工资都要进行大讨论来决定是否值。这时就需要有严谨而科学的选拔标准、考核办法、待遇等级体系来配套。

除了这些配套措施，政府怎样给高薪聘请的雇员创造一个最佳运行系统？讲究协作的社会中，任何工作都能单打独斗。环境的营造、关系的处理决定了政府付出的高成本是否能产生预期效益。环境如果出了问题，预期的效益将大打折扣，颜兵打了个比方，一辆高速行驶的列车，可能会被轨道上的一个小石头给。具体到“环境”的所指，就是政府雇员参与的内容、参与的渠道、申诉的渠道以及整个群体观念上的认同，颜兵说：“我的同事是凭借一种朴素的常识来配合我的工作，而不是制度的功劳。”依靠自发的意识，就难保证工作效果。

另一个问题是，究竟什么样的岗位有这样的需求？无锡市最初打算招13名政府雇员，后来变为7名，实际只招了2名。北京市的那位官员甚至说：“我们自己的公务员都用不过来，怎么用雇员？”公务员队伍庞大且不乏人才。涉及到有些专业性强的技术工作，还可以外包给其他组织，例如中介机构、软件设计公司等等。

究竟是否有必要聘请政府雇员，聘请之后怎么安排，在当前的中国被暂且打了个问号。

规范成了双刃剑

在颜兵看来，政府雇员制是社会发展到一定阶段的必然。“经济和社会的高速发展，要求公务员也要变。这需要理念的更新，公务员制度从用人角度来说需要进行改革。其实，说到底还是行政管理的效益和成本问题。”

对政府雇员制的推行，学者们最初担心的恰恰是成本问题。北京师范大学管理学教授王建民至今仍持这样的意见：“如果按过去的模式，编外增加政府工作人员且给以高薪，那行政成本不仅不会降低，反而提高了。”

深圳的做法或许值得借鉴，它不局限在政府机关推行雇员制，而是全市机关事业单位都在推行范围，即机关事业单位雇员制。最重要的是，雇员占用本单位编制员额，实行占编不入编，工资也并非绝对高薪。深圳此举目的就是创新人事管理机制、提高政府运作效能和控制行政运作成本。

这表明，学者们所担心的政府雇员制负面影响，在技术上可以得到有效控制，并非无法解决。

有人说，政府雇员制的沉寂是因为没有得到《公务员法》的支持。我们翻开2006年开始实行的《公务员法》，赫然发现第十六章对职位聘任专列了5条。如果政府雇员就是聘任制公务员，那么应该是获得了法律支持。

这个观点得到了李建钟的认可：“《公务员法》的颁布其实是肯定了聘任制公务员作为公务员的类别之一。从这个意义上说，所谓的政府雇员制不是被否定而是被法律所承认了。”

《公务员法》在承认聘任制公务员的同时，还针对雇员制试点实践中存在的问题进行了规范。如，要实行聘任制公务员，首先必须经过省级以上主管部门批准，这样一来，原来地方各自为政就很难继续下去。

其次，必须在现有的公务员编制内，这就避免了人员超编的问题。不过，在特殊情况下，公务员法也留有余地，在编制已满的情况下，为了特殊的目的，可以通过一定程序，增加特殊编制，但和以前相比，就多了报批的时间和审查的过程。

再次是经费限制，必须在工资总额范围内。同时实施的职位也要求是专业性很强或辅的岗位。

可以说，《公务员法》已经意识到聘任制的必要性，也考虑到聘任制可能具有的投机性。规范在此时成了一柄双刃剑，将专家学者们担心的编制、预算以及程序合法性问题一一解决，为聘任制的推行铺了条路基，但同时又给聘任制的推行提高了门槛。

这道门槛是否就是导致政府雇员制沉寂的根本原因？

“聘任”孤掌难鸣

通过两年的实践，颜兵认为：“能选聘高级人才做政府雇员，无锡市委市政府相当的精明。公务员的工作性质决定了有很多知识、技巧、资源不是短期培训可以获得。假如长期培训获得知识之后再回来工作，成本和代价更高。”

我们发现一个有趣的现象：政府一方面从外界聘请专业人士做政府雇员，另一方面又曾鼓励公务员下岗创业。而这两方面，都不是特别成功。要解释这个现象，需要审视一下公务员管理体制。

在传统管理体制下，干部能进不能出、能上不能下。如此既不利于公务员自身的长远发展，也不利于公务员队伍整体素质的提高，有观察人士认为，公务员业务能力和工龄不成正比。一般公务员工作几年后，专业水准实际在下降，达不到市场需求。这一点中外皆然，实行聘用制对公务员体制来说相当于注入“活水”。

然而，这道“活水”目前很难注入。因为这里出现个循环：既有人员不流动，多余编制就无法空出，聘任政府雇员的机会相应减少，公务员队伍维持原状。

在社会保障方面，我国机关事业单位与企业在医疗、失业、养老等方面存在制度差异，公务员由于采用长期激励的办法，从进入公务员队伍开始，工资、福利、职务逐级晋升。各种福利和职务级别相关，退休后不是实行社会保险，而是享受退休待遇。这种长期激励其实不利于人员的流动，一旦中途退出，意味着其他待遇就消失了。

在某种程度上，公务员的社会保障如果不和企事业单位接轨，将不利于聘任制的实行，实行聘任制反而可能成为扩编和增加开支的渠道，李建钟说：“专家们的担心不是多余的”。聘任制作为灵活有效管理方式，倘若得不到相关配套法规、政策的支持，将孤掌难鸣。

如果《公务员法》对聘任制公务员的规定，反映了改革的绩效化导向，那么从长远来讲，聘任制的操作细节也还需要尽快明确，例如聘任制公务员的权利、义务、社会保障、福利、工资制度等。“应加强对相关配套措施的研究，为聘任制的实施创造条件。”李建钟建议，“在职能、岗位确定的情况下，有些岗位完全可以实行聘任制。在现有空编的情况下，可以逐步扩大聘任制的范围。”

“我想聘任制除了引进人才之外，还有个重要的方面是推动精兵简政，既提高行政效率，又降低行政成本。”李建钟说。聘任制有助于推动机关人员能进能出，减少长期激励、福利制度带来的弊端，即使对聘任制公务员实行比企业好的待遇，也同样可以减少开支。很多观点，是决策者、专家、雇员一致赞同的，例如，聘任制不代表高薪，在保障基本权利的基础上，根据能力大小来定市场价格。而且不能把这种工作临时化，在很多常规性职位同样可以实行，不应该是临时的概念，用颜兵的话说：“应该尽量延续化，而不是突然化。”

或许，《公务员法》只是昭示了政府雇员制的方向，路就在脚下，但在目前的中国要想畅行无阻，还有很多工作要做。