如何建立健全行政事业单位内部控制体系

摘要：一直以来，行政事业单位是缺少内部自我控制规范的，如是就参照《企业内部控制基本规范》执行，然而近期财政部根据十八届三中全会精神最新制定的《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）将进一步从实质意义上提高行政事业单位内部管理水平，规范行政事业单位内部自我控制规范。从而可以更好、更民主的给企业做好内部控制提供指导。

关键词：行政事业单位；内部控制；体系

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-01

一、引言

日前，财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等相关法律法规，制定了出了《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），并将于2014年1月1日起实施。这个文件的出台将弥补多年以来事业单位内部自我调控的空缺，有利于调整行政事业单位内部自我调整，而如何建立健全行政事业单位内部控制已经成为各级行政事业单位面临的重要课题。

二、行政事业单位内部控制的定义

内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是通过长期的实践逐步产生、发展并完善起来的。从目的上来说，它是一种强调以预防为目的的制度，它的目的在于通过建立完善制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。内部控制由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等5个要素组成，同时表现为与行政、财务、管理以及会计系统的管理融为一体是一项制度，是行政事业单位履行自己的职责、实现总体目标并为此做出努力和自我规范的过程。

三、内部控制制度表现在单位层面中的问题

（一）相关管理人员对内部控制这个制度本身的缺乏比较深度的认识，对于建立内部控制制度本身就不够重视。以为只是一种政治口号形式的载体。

（二）尚未建立或已经建立但是相关制度不够健全。首先明确建立内部控制制度的目的在于“堵塞漏洞”，然而现实中一些行政事业单位内部控制的制度建设上是相当不全的，在一些授权和监控的重要问题上都存在着漏洞；另外还有些事业单位虽然从表面上看建立了比较完善的内部控制制度，但实质上则是“有章不循，有律不依”，只有在应付检查的时候他们才会拿出来，平时则是束之高阁，当然不能发挥出这个制度本身应该的效果。

（三）内部控制制度执行过程比较困难，执行效果比较差。授权审批不按制度执行是内部执行效果差的最主要原因。其次，岗位分工不合理和预算执行弹性太大等也是造成内部控制制度执行困难的原因。一些行政事业事项的审批权、决定权、执行权集于一身，这样领导的意志就具有了决定性；其次，相互制约和相互监督机制的缺失，还有些行政事业单位资产处理、资金调度和其他重要事项的决策与执行缺乏。

（四）内部控制具体执行人员职业素质低下，职业道德和职业水平不高，内部控制执行力度起不到效果。有些内部控制执行人员不仅专业技术水平低，更缺乏一种责任心，有的人还怕得罪人，抱着“得饶人处且饶人”的观点，事不关己，高高挂起。

（五）缺乏有效的内部控制监督体系，未建立有效的追究问责制。首先，外部监督机制相对弱化，体制监督范围不确定。财政部门一般都是重预算分配，而轻资金使用的监督，这往往会忽视了预算单位的财务管理；而同时审计部门只重视会计核算资料真实性和合法性的审计，往往就事不就人，执法的刚性被扭曲。实质性检查在内控系统中相对缺失。其次，很多行政事业单位内部审计机构形同虚设，导致内部监督机制失效，能起到对会计工作和经济活动进行监督作用的较少。

四、行政事业单位内部控制在业务层面存在的主要问题有以下几个方面：

1.经费支出缺乏有效控制。行政事业单位对于行政经费的支出，特别是对于招待费、办公费、报销费、会议费、交通费等，普遍缺乏严格的标准；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，这是公款消费严重超支的重要原因。

2.资产控制不足。实行政府集中采购制度以后，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，重购轻管现象比较普遍。

3.财务管理弱化。财务部门的工作仅仅限于记账、报账、算账，而与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”、造假账等问题；票据管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题。

4.岗位设置不够合理。种种原因导致一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济事务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼稽核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。

5.预算控制比较薄弱。首先是预算编制是很粗糙的，部门预算的编制一般根据当年财政状况和上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，预算的计划性和科学性不强，预算调整追加较为频繁，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。其次是预算刚性不够，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

6.建设项目管理内控薄弱，教训深刻。建设项目存在不按概算投资、懈怠履行审核审批程序、未建立有效的招投标控制机制，工程造价脱离实际，投资失控，工程监理不到位，导致工程质量低劣，给人民生命财产造成惨重损失；部分与基建项目有关的人员暗箱操作、商业贿赂、锒铛入狱的案例比比皆是、触目惊心。

7.合同管理不够完备。一些行政事业单位的合同未实现归口管理，未明确签订合同的经济活动范围和条件，未对合同的履行进行有效的监控，有些合同的签订只是为了应付检查，导致出现不必要的合同纠纷。

五、行政事业单位内部控制的目标

《行政事业单位内部控制规范》（试行）提出了以下目标：合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，从而有效防范舞弊和预防腐败，进而提高公共服务的效率和效果。