农村资金互助社发展与监管问题探析

摘要：作为近年来出现的一种新型农村金融组织，农村资金互助社曾被寄予“弥补农村金融真空”和“从最基层推动我国金融体制改革”的双重厚望。然而，7年多时间过去了，全国2万多家农村资金互助社中只有49家获得法定部门银监会颁发的牌照。作为农村金融市场拾遗补阙的农村资金互助社，与农村熟人社会、新型农村专业合作组织有天然的匹配性。进一步规范发展农村资金互助社，监管组织制度改革，必须“另起炉灶、分类监管、四个加强”。同时，出台相应的激励优惠政策，鼓励其规范健康发展。

关键词：资金互助社；农村金融；金融监管

文章编号：1003-4625 （2015） 06-0054-05 中图分类号：F832.35 文献标识码：A

一、绪论

农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。2007年初，为弥补农村金融供给的不足，资金互助社与村镇银行、小额贷款公司作为几种新型农村金融组织，被一道引入我国广大农村地区。目前，全国农村资金互助社总数已经达到两万多家，对缓解农户贷款难、支持农民生产和生活发挥了积极的作用，已经成为现有农村金融体系的有益补充，是当前农村金融体系中最具有自由发展内涵的基础金融力量。

根据国家推进新型农村金融机构发展的意见，银监部门是农村资金互助组织的监督管理部门。为此，2007年，中国银行业监督管理委员会专门出台了《农村资金互助社管理暂行规定》《农村资金互助社组建审批工作指引》。但7年多时间过去了，根据有关部门提供的数据，全国2万多家农村资金互助组织只有49家获得了银监会的正式牌照。

根据对信阳农村资金互助社的深入调研，农村资金互助组织的监督管理分别散落在当地金融办、农村改革实验办、民政局、工商行政管理局、税务局、财政局、扶贫办、农业局、审计局、乡镇政府等多个部门。这些部门反映说，我们是在没有充分行政法规依据情况下对农村资金互助组织进行的“无赖”（无奈）管理。

该管的不管，没有实际力量管；不该管的还得管。现行农村资金互助组织的政策制度环境给其持续发展带来极大的挑战。作为河南省农村综合实验区改革试点地区，近几年，信阳市农村资金互助组织经历了“过山车”式的发展：2011年是信阳农村资金互助高峰时期，全市注册了518家农村资金互助社，经历2013年的整顿，害怕存在风险，部分县采取“一刀切”，目前仅保留了155家，实际运行的只占1/3。大起大落的发展，使当地政府部门、农村资金互助社及有关人士对农村资金互助社今后的持续发展产生了极大的困惑。我们从其他渠道了解到49家经银监会批准的农村资金互助社发展状况也堪忧，谁来管、如何管，成为困惑农村资金互助社的难题。正因如此，农村资金互助组织管理制度改革与创新成为我们亟待研究的重要课题。

二、我国农村资金互助社发展的总体状况

客观地说，农村资金互助社从出现到目前的发展并不理想，在一些地区，农村资金互助社不断被市场所“边缘化”“山寨化”。政府所期望、真正服务于“三农”的资金互助社成为少数，而异化的资金互助社却发展得五花八门、各式各样。一些互助社难挡利益诱惑，逐渐无意于“高风险、高成本、低收益”的“三农”业务，将目光放到贷款金额较大的制造业和房地产行业上，严重偏离了农村资金互助社设立的初衷。更有甚者，一些不法公司打着资金互助社的幌子，突破乡镇地域范围，跨地区发展社员、吸收和投放资金，借贷对象不断扩大到社会不特定群体，进而演化成非法金融机构。

早期，政府和管理层对农村资金互助社的扶持政策非常明确。党的十七届三中全会和2009年中央1号文件等明确提出，“支持和鼓励农民开展信用合作”。为了更好地规范和引导农村资金互助社的发展，中国银行业监督管理委员会还颁布了一系列文件。如2006年12月20日的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006] 90号）；2007年1月22日的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号）、《农村资金互助社组建审批工作指引》；以及2007年2月4日的《农村资金互助社示范章程》（银监办发[2007]51号）等。然而，随着农村资金互助社后来办得越来越乱，政府后期的政策也变得犹豫和模糊，从2008年起至今的四五年时间里，各级政府基本上再未出台涉及农村资金互助社的指导性文件或者意见。至今，连农村资金互助社在全国范围内的定位和发展模式都不是很明确。

三、农村资金互助社发展的特点与困境

（一）农村资金互助社发展的特点

1.有两种类型，各有各的经济土壤和生存原因

农村资金互助社实际存在“致富发财型”和“脱贫奔小康型”两种类型。“致富发财型”主要投入种养大户、家庭农场、专业合作社，以及新农村建设等，满足这些实体经济进一步上规模、上效益带来的大额资金需求；“脱贫奔小康型”主要投入个人类小型农业生产项目，用于流转土地承包费、看病、买房、购买农机具、修路、小孩上学等，满足扶贫性资金需求和零散性金融需求。前者的商业化运作意味浓，后者以“扶贫、互助、自救”为特征，以扶贫为主。

2.基于“熟人社会”，具有信息对称优势

同一资金互助社的社员以前都是一个村的农民，相互之间非常熟悉，本身具有血缘、地缘、业务缘等纽带。如甘岸海源资金互助社，发起人就是以前经常在一起合伙做生意的几个朋友，吸收的社员也是该村的农户；狮河港茶叶协会资金互助社成立之初都是一个茶叶市场从事茶叶交易的商户，因为经常从事茶叶相关生意而聚在一起。互助社成立后，通过社员广泛参与，进一步拉近了大家的距离，相互之间结成利益共同体，打造出一定范围内服务对象固定、人际关系紧密的“熟人社会”。这种“熟人社会”环境造就了互助社的信息优势，方便互助社通过日常生活交流，迅速了解借款社员在借款前的信誉状况、借款后的资金使用情况以及可能发生的风险情况，降低对信贷资金管理和监督所需要付出的大量信息成本，解决借款人与放贷人之间信息不对称的问题。

3.有一名长期在当地工作和生活的实际控制人

大部分资金互助社都有一名实际控制人，具体事务都由他说了算。如信阳狮河港茶叶协会资金互助社，理事长同时兼任茶叶协会的负责人，平时主要负责茶叶协会工作，资金互助社业务基本都交给了经理一个人管理。这些控制人都在当地生活多年，非常熟悉当地事务，积累了很多人脉，对当地非常熟悉。此外，部分主持人原来还从事过金融业务，有多年的金融工作经验，熟知农村金融发展的特点。

4.-我国小农经济特点具有制度匹配优势

农业资金需求“急、小、散、频”的特征，与农村资金互助社借款“短、平、快”的特点相互适应、相得益彰。资金互助社简化了贷前调查、贷时审查、贷后检查及抵押担保等诸多环节，实现了真正意义上的随到随贷，通过缩短资金使用的时滞，极大方便了广‘大农户，缓解了社员日常生产、生活方面的急需资金，起到了真正意义上的互帮互助作用。互助社不需要正规金融机构那样的抵押物，信贷合同比较简单，缓解了农户抵押品高认同性的抵押担保约束。如信阳狮河港茶叶协会资金互助社在做贷前调查时，总结出了“身体好、勤劳本分、不赌博、不参与民间借贷”等四项放贷判断标准。2013年下半年，该资金互助社通过贷前调查，及时发现两笔贷款的申请人分别有赌博恶习，果断予以拒绝。

5.变间接融资为直接融资，有助于农民增强金融理财意识

过去传统的农村资金借贷路线是：挣钱――存款到信用社――贷款到信用社，始终以信用社为中心。现在，由村民之间直接发生借贷，也带来了参与的农民心态和意识上的某些转变。这种农民自发、自治、自保的互助资金组织消除了贫困群众“等、靠、要”的思想，推进了当地的脱贫步伐。农村资金互助社也真正发挥出了互助的特点，特别是“脱贫奔小康型”，在正规金融机构难以顾及的贫困边远地区。通过向社员发放贷款利率一般低于当地民间借贷利率，甚至低于同档次农村信用社贷款利率；一些互助社采取先期收取手续费、后期执行人民银行基准利率的办法，进一步降低了融资费率，对民间高利贷起到了很好的抑制作用。

6.与农业专业合作社相互支持，实现“1+1>2”

农村资金互助社和农业专业合作社是近年来出现的一对“孪生兄弟”。在很多地区，它们都是互为依托、相互推进。农村资金互助社为农业专业合作社提供资金支持；而农业专业合作社快速发展的同时，也给资金互助社带来存贷款节节攀升、业务不断扩大的支持因素。

（二）发展困境

1.无法获得金融牌照，“曲线注册”弊端多

按规定，金融类企业经营必须有一个金融业务经营许可证，而银监会或其派出机构是我国唯一具有颁发金融许可证权限的部门。但目前，全国1万多家农村资金互助社中，仅有49家获得了银监局批准的牌照，平均每个省才2家，豫南地区现存100多家农村资金互助社没有一家获得银监部门的审批牌照。在银监部门获批无望的情况下，大部分农村资金互助社通过“曲线审批”的方式，即由地方政府部门协调，在工商局、民政局、农业主管部门、扶贫办等注册登记等方式，变相获取“合法”身份。但是，这种“先结婚、再等证”的方式从一开始就注定会产生大量的弊端，影响和制约农村资金互助社后续的发展。

2.无人监管，放任自由

农村资金互助社名义上是归银监会监管，实际上处于“无人监管”的状态。银监部门既不对农村资金互助社市场准人行为进行必要的管理，也不对互助社内部控制、风险防范、审慎经营等制度建设提供必要的指导和监管，任其自生自灭。而地方政府出于发展本地经济的需要，更是放任农村资金互助社市场无序发展。因为监管真空，资金互助社发起人和股东的背景、人社条件、内控制度往往都是自行其是。据调查，全国大约有2000多亿元的农村地下资金处于无组织状态。只有当这些互助社出现严重纠纷或流动性危机，可能危及一方经济秩序甚至社会稳定时，当地政府才进行善后处理，这种事后管理方式的结果往往导致农户、政府和当地经济三败俱伤。一旦混乱发生，各类想要正常发展的资金互助社，也最终因监管的多头和路径依赖，而难逃和农民合作基金会一样被取缔的命运。监管难题使得农村资金互助社陷入两难之局：要么管得过死无法发展，要么根本无法监管导致可能存在的风险。

3.达不到《管理规定》设立的机构标准

以信阳淮滨县白布农民资金互助社为例，合作社在2013年的时候还是亏损状态，到2014年，收取上年度利息后，开始实现盈利。主要还是依靠政府奖励注入的10万元股本金，目前盈余积2.3万元。到2014年分红和开支，再加上下半年的利息收入，也只能是保本微利。每年收入和费用开支情况如下：基本开支，每年对社员分红一次，2012年以前每一万元分红900元，以后每一万元分红1000元。其他开支还有，每年的房屋租赁费1000元（两间）、误工补助（聘请的会计人员）1000元。由于合作社的管理人员是村委会组成人员，没有人员工资、通讯补助等项开支（见表1）。

成立农村资金互助社主要是为了破解生产发展中的资金短缺难题，不以营利为目的。但是，作为一个金融组织，必须确保收入涵盖成本、盈亏达到平衡后，才能谈得上可持续发展。农村资金互助社成立初，各方都给予了过高的规范管理要求，银监会更是比照商业银行的监管思想来要求资金互助社，比如机构配置、五级分类、资本充足率等要求，基本等同于工农中建这样的大型商业银行。但农村金融有一定的特殊性，《商业银行法》体系下的信贷管理方法、信用评价体系、财产抵押制度等，实际上不完全适用于农村资金互助社。按照银监会《农村资金互助社管理暂行规定》第九条第五款规定：“农村资金互助社要有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施。”如果在开业初期就要配齐一定营业场所、值班室、防盗门、防护窗、防弹玻璃、报警设施、保险柜等，少说投入也得十几万元，这对于占比农村资金互助社大部分的小型资金互助社来说，堪称“巨资”。并且，正式运转后，农村资金互助社每年还须要支付房租、水电费、通信费、交通费、差旅费、误工补助费、取暖费、折旧费，以及经营过程中的各项税费和其他费用等。

4.内部管理不规范

虽然目前大部分农村资金互助社都建立了理事会、监事会等组织架构，有固定的营业场所，有3-5个管理人员。但是，互助社的管理者大多是从村民股东中产生，文化水平普遍偏低，不具备完备的金融知识和管理经验，缺乏专业化的经营管理和风险管理能力。加之没有合适的制度约束，往往造成有章不循、合作性不强以及内部人控制等一系列内部管理问题。由于会计基础工作薄弱，在财务管理流程上，缺乏必要的财务审计和监督机制，未形成完整的约束体系，一定程度上造成了管理混乱的局面，一些资金互助社的资金存放、回收甚至都在理事长一个人的储蓄卡上进行。特别是“外部捐助型”和“完全互助型”的互助社，内部监督不够规范，外部监督又基本没有，主要依靠资金管理者的个人道德约束。

5.“封闭运行”规定成摆设

“封闭运行”是对农村资金互助社的一项重要规定。《农村资金互助社管理暂行规定》第二章第十六条规定“农村资金互助社不得设立分支机构”，农村资金互助社必须在所在的村或镇发展；在人员上，也必须是本村村民，对股东以外人员严禁吸纳存款和发放贷款。这种“封闭运行”管理模式虽然在一定程度上有利于防范风险，但也限制了资金互助社的发展，难以培养出市场主体的资金互助社。实际上目前大部分农村资金互助社，特别是“致富发财型”互助社已经将社员扩大到本村的周边地区，借款对象也扩大到非本社社员，资金运作也投放到周边农村。目前的封闭运行要求，对于小型互助社来说，根本不需要，对于大型互助社，则构成了枷锁。

四、政策建议

现有的制度环境不利于农村资金互助社的健康发展。从农村资金互助社发展现状看，法定监管部门不作为和无力作为的现象非常突出。《农村资金互助社管理暂行规定》过度监管等多重原因导致其业务发展举步维艰。因此农村资金互助社监管制度改革首先是“另起炉灶”，从制度安排上重新确立一个新的监管责任人。促进和推动农村资金互助社下一步的健康发展，应坚持有利于充分利用农村民间资金、促进农村经济发展的原则，对现行农村合作资金组织监督管理制度进行大的改革，解决好农村资金互助社究竟“谁来管，怎么管，管什么”的问题。

（一）监管层面的改革建议

1.另起炉灶，明确一个新的监管责任人

鉴于上文所提银监会无力监管的实际情况，目前，可以成为监管主体的有地方金融办、人民银行、地方农政部门、行业协会等。地方金融办具有熟悉地方经济和协调地方各部门人员的优势。因此，建议确定“以地方金融办为农村资金互助社的监管责任人、行业部门辅助监管”的监管新模式。行业监管部门对农村资金互助社的主要职责是基于在地方金融办的登记备案信息，进行事后行业信息统计，协助业务监测管理和必要的检查；而地方金融办则负责协调管理和风险处置等。

2.实行分类监管

在前文的案例中，已经清晰划分出两类农村资金互助社：一类规模较大，在一个乡镇范围内开展资金互助业务并吸收社员存款；另一类规模小，在本村村民之间开展资金互助业务。在当前的大背景下，对农村资金互助社监管上适合采用备案制、核准制的分类监管的模式，以提高监管的效率。对于规模较小.不吸收社员存款、组成人员简单、在行政村范围内的农村资金互助组织，以及农业专业合作社内部发展起来的资金互助社，采取向当地管理部门备案登记的准人政策；针对规模比较大的农村资金互助社，特别是在乡镇范围内开展资金互助业务的资金互助社业务采用核准制，核准的前提条件是不能将投资社员和经营者的个人风险转变为社会风险。

3.改进监管内容

对现行农村资金互助社监管法规进行重新修订，明确什么可以做，什么不可以做，违规了要付出什么代价，要通过规章制度让农村资金互助社进行自律，让广大社员对农村资金互助社进行民主管理、民主监督。通过我们对农村资金互助社组织深入调研分析，结合现存的相关法规，农村资金互助组织监管，重点应放在三个方面：一是实际控制人的道德风险监管；二是加强对其变相吸收公众存款和跨地域经营监管；三是加强其流动性风险监管。

（1）加强对实际控制人的资格审查与管理。

农村资金互助社实际控制人是指实际支配资金互助社行为的经营管理者，根据大量实际调查，农村资金互助社实际控制人一般为理事长或经理。由于属于微小企业，内部部门或人员相互制约、适时制约几乎不存在。资金互助社经营风险集中在实际控制人的道德风险和经营能力上。因此要加强对实际控制人的资格审查与管理。

（2）根据资本充足和资产风险状况，采取差别监管措施。

对每年增资扩股、吸收社员存款事先备案，防止变相吸收社员存款。对融入资金的规模也要进行限制。资本充足率大于10%、不良资产率在5%以下的，可向其他银行业金融机构融入资金，监督管理机构可适当降低对其现场检查频率。资本充足率低于10%大于2%的，禁止其向其他银行业金融机构融人资金，限制其发放贷款，并加大非现场监管及现场检查的力度。资本充足率低于2%的，责令其限期增扩股金、清收不良贷款、降低资产规模，限期内未达到规定的，要求其自行解散或予以撤销。

（3）坚持并巩固社员制。

从本质上说，农村资金互助社是一种弱势群体“抱团取暖”的组织形式，因此，在股东构成及组织结构中更应该突出“平等”和“互助”的特点，坚持社员制，资金互助社的资金来源和服务对象原则上都是合作社社员，在治理结构监管中，应严格限制大股东控股比例与权力，保护好小股东社员（村民）利益。

（4）适当放松“封闭”管理模式。

建议将以社员为准的“封闭”管理模式改为以地域为准的“封闭”管理模式。在资金互助社经营地域内的农民，即使不是社员只要具备资金互助社支持的条件也可以申请贷款。

（5）在乡镇区域发展的互助社，每个村至少要有2名村民代表。

乡镇区域发展的互助社由于规模比较大，地域比较远，拉大了管理区间，各村之间容易发生信息隔断。为此建议，在乡镇区域发展的农村资金互助社，在每个村至少有2名社员。以人熟地熟的优势解决信息不对称问题，使不同村镇都有具备一定经营和管理能力的社员代表，这些社员代表按居住或生产区域分片联系、服务辖内社员，做好宣传工作，组织存款、调查掌握贷款需求及用款情况、聆听反馈社员意见及建议等。

（二）发展层面的政策建议

1.加强农村资金互助社与村镇银行之间的合作

目前，“村镇银行城市化”的问题非常突出。据我们了解，绝大部分村镇银行都设在地级市和县城，而在最需要村镇银行的乡镇和农村地区，尤其是经济相对比较落后地区的乡镇和农村，设立村镇银行的，几乎没有。在市场定位上，绝大多数村镇银行都以所在县城的企业客户为主，很少主动下乡。并且，村镇银行目前主要的放款对象是中小企业，而非农户，特别是远离处于偏远农村地区的农户。另一方面，农村资金互助社也有自己的优势，从诞生之日起，就是用自己的钱，服务自己的人，而且是非常了解的人，能够保证较低的不良率和控制风险外溢。因此，建议加强农村资金互助社与村镇银行之间的合作，把双方的优势互补结合起来。比如，可以将农村资金互助社作为农村金融的分销点，作为村镇银行的延伸，实现村镇银行真正村镇化，同时，也可以提高资金互助社的声誉和流动性管理能力。

2.出台必要的扶持政策

通过减免税金等费用、建立地方专项补贴基金等形式对那些能够严格按照规定正常运作，但由于其他不可预见因素、涉及社会民生因素而产生资金损失的互助组织进行必要的政策扶持。

3.设计利益激励机制

银监会公布的《农村资金互助社示范章程》要求“本社向社员分配红利的比例原则上不超过一年期定期存款的利率”，这样的规定显然与农民渴望得到的尽可能多的利益诉求相悖，一定程度上削弱了各种主体参与的积极性，限制了农村资金互助社发展冲动，不利于资金互助社的长远发展。建议改为“向社员分配红利的比例由社员根据资金互助社和当地实际情况民主协商确定”。

4.允许优秀互助社转型为“社区银行”或“个人银行”

我国出现“社区银行”“个人银行”概念已经有十多年了，但直至今日，也没有一家真正的此类银行。目前，农村资金互助社实际上是最贴近这些概念的金融机构。在当前普惠金融概念深入人心、银行改革不断推进的形势下，优秀互助社可以转型为此类机构，转换出一种新的发展模式和空间。